加强管护 提高效益

扎实推进汾西县淤地坝建设的新发展

 

山西省汾西县水利局

 

 

　　汾西县位于山西省中南部，黄河中游，属黄土残塬沟壑区，国土面积880平方公里。县境内梁峁交错，沟壑纵横，植被稀少，水土流失面积682平方公里，占国土总面积的78%，土壤侵蚀模数为每平方公里8000吨，年平均输入下游泥沙量达545万吨，是我省水土流失最为严重的地区之一；全县耕地面积仅有33万亩，沟壑面积占到总面积的75%，据统计，全县1公里以上的沟道667条，沟道密度为每平方公里4.4公里，沟道普遍宽而浅，比降小，具有打坝淤地得天独厚的地理条件，可建设开发的沟坝地面积在10万亩以上。

　　淤地坝建设在我县有着悠久的历史，早在400多年前就有打坝淤地的文字记载。新中国成立后，历届县委、县政府都十分重视淤地坝建设，把坝系建设作为促进农业和农村经济发展的重要举措来抓，开展了以坝系建设为主要内容的治山治水运动，总结出了以流域治理为单元，以沟坝地建设为重点，上游建设骨干坝，缓洪拦泥，下游及支沟建设中小淤地坝，淤地种植，大、中、小型坝相结合，防洪、拦泥、淤地、种植相配套的坝系建设模式，使我县成为全省坝系农业建设的典型示范县。特别是2000年以来，新一届县委、县政府把坝系建设放在改善县域生态环境、促进经济和社会可持续发展的龙头地位，先后出台了《关于实施保一还二、三位一体、综合治理工程建设意见》、《加强淤地坝管护工作意见》等有关坝系建设的文件，实行了县、乡、村党政一把手坝系建设责任制，年年把坝系建设项目列入全县重点工程建设项目之中，并逐级签订目标责任状，确保坝系建设年度目标任务的如期落实。县人大通过了《关于大力实施坝系工程建设的决议》，以法律的形式确定了淤地坝建设的重要地位。全县大规模开展淤地坝建设，先后实施了十几项坝系建设重点工程项目，累计投资4800余万元，新建骨干坝9座，新建中小型淤地坝36座，生产淤地坝8561座，沟坝地面积达到5万余亩。这些旱涝保收，稳产高产的沟坝地成为了汾西人民的“刮金板”、“温饱田”，为贫困山区农民脱贫致富奔小康奠定了坚实的基础，多次受到水利部的表彰。

　　一、管护不力的问题是困扰大中型淤地坝建设的最突出问题

　　近年来，随着淤地坝建设工作的大规模开展，一座座淤地坝如雨后春笋般地展现在我县的道道沟壑内，成为一道非常亮丽的风景线。由于小型淤地坝和生产坝坝体不大，坝控面积小，沟坝地面积小，一般不用专人管护，而是由耕种沟坝地的人管护,由村委会同种地户签订管护合同，也就是“谁耕种，谁管护，谁受益”。这样，每座坝内一家一户基本上能分到一块地，自己种地，自己护坝，群众积极性很高，基本能按合同的规定在种地的同时管好护好淤地坝。

但对骨干坝和大中型淤地坝建设来说，管护工作却存在着诸多新问题。主要表现在：骨干坝控制面积大，淤积时间长，大部分在10-15年后才能受益，群众对大坝管护的积极性普遍不高；大坝由国家投资建设，项目区群众只投入部分劳力，建成后的大坝一般都交付当地村委会使用并管护，村委会限于资金缺乏等因素，在管护方面很难做到尽职尽责；淤地坝管护责任不明确，村委会在坝地的分配上地界不清，权属不明，造成管护混乱；水利部门在工程完工交付村委会后，也因为没有专门的管护资金，在大坝管护上无能为力，很少有人再去问津。因此，一段时期内我县的许多骨干坝、大中型淤地坝由于疏于管理，毁坏严重，效益不高。如1993年我县第一座骨干坝柏乐骨干坝建成后，即交付当地村委会使用和管护，但村委会在管护上一筹莫展，互相推诿，导致该坝在运行初期，因管护不力每年都有不同程度的水毁现象，虽然每次都由县水利局出钱找人维修好了，但管护不力始终是个令人担忧的问题。1998年，在柏乐骨干坝管护范围内竟然出现了大量开采铁矿的现象，一度对大坝安全造成严重威胁。又如曹沟坝建成后，先由独堆村委会统一管理，汛期坝体受洪水冲刷出现险情后，村委会组织群众维修养护，但由于缺乏激励机制，管护责任不明确，多次出现互相扯皮现象。村委会只好把坝地承包给五户村民，规定谁受益谁管护，但又因界限不清，村民责任心不强，竟出现了蚕食坝体、扩大耕地的不良事件，对坝体安全运行造成不利影响。

　　如何管好用好这些骨干坝，使之发挥长期效益，成为摆在我们面前一个不容回避、急需解决的新问题。

　　二、探索管护办法是加快我县大中型淤地坝建设的一项重要工作

　　多年来，我县县委、县政府一直高度重视大中型淤地坝的管护问题，把解决淤地坝的管护问题放在十分重要的议事日程，多次召集水利局、农发办、扶贫办等建设单位和乡镇负责人，到马沟流域、康和沟流域、西河流域等十几条流域检查工程，走访农户，不断研究和探索适合我县实际情况的淤地坝管护办法。

　　（一）“护坝田”制度的发展过程。1998年柏乐骨干坝管护出现严重问题后，水利局多次同村委会研究协商，最后决定由村委会从机动地里调出6亩耕地，划拨给该村村民王来明耕种，并由他负责管护骨干坝，村委会和王来明签定了管护合同，划定了管护范围，明确了管护职责，水利局作为监督方负责监督双方履行义务的情况。这就是初期的“护坝田”制度。签了合同的王来明积极性很高，对骨干坝的管护认真负责，他多次修复了汛期坝体出现的大小冲沟，及时制止了管护范围内企图开采铁矿的不法行为。由于管护得力，柏乐骨干坝再也没有出现过任何险情，淤地面积现已达到180多亩。此后，县水利局又在李高沟等多座大型淤地坝中实践了“护坝田”制度，并不断补充和完善。在大量实践基础上，2003年，县委、县政府出台了《关于进一步加强淤地坝管护工作的意见》，决定将所有已建和新建的大中型淤地坝全部实行“护坝田”制度。

　　“护坝田”制度明确规定：要逐坝明晰产权和管理受益主体，受益者必须从淤地坝新增耕地中划出一定面积，按照不改变土地农业用途的原则，作为淤地坝管理和维修资金来源，实行以田养坝。具体操作中，护坝田规模一般控制在10－15亩，在确保淤地坝管理和维修资金有来源、人员有保障、管理措施能落实的前提下，有些从淤地坝本身新增耕地中划出；有些从大坝调控洪水、保护下游范围内的坝地或河川地中划出；有些在群众自愿的前提下，按照等价原则，从受益区已有的山地果园、林木、草场等其它收入来源中划出。

　　为了切实发挥“护坝田”的作用，我县在实践中采取了使“护坝田”经营者和护坝人相分离、“护坝田”经营收支两条线的办法，所有护坝田及等价替代物收益权，全部由受益村委会以协议形式转给水利局。水利局以公开招标的方式确定“护坝田”经营者，与经营者签订“护坝田”经营合同，由经营者每年按合同上缴固定的租金，这就是“护坝田”经营所得。“护坝田”或等价替代物产生的经济收益，由乡镇水管站回收上交水利局，由水利局专帐、专户管理，专项用于淤地坝管理和维修，其中70%用于大坝管理人员工资，护坝人只有履行了管护合同中规定的义务，才可以得到合同中规定的全部报酬；30%作为本县范围内淤地坝工程的维修基金，由县水利局统筹调剂使用。

　　实行“护坝田”经营者和护坝人相分离、经营收入的收支两条线，进一步明确了管护资金和维修费用，彻底扭转了过去水利部门“多建一座坝，多背一个包袱”的被动局面。目前，我县18座骨干坝全部实行了“护坝田”制度，管护效果很好。

　　（二）“拍卖”管护制度的发展过程。鉴于部分大中型淤地坝在淤积年限内不能正常耕种，经济效益较低的实际情况，我县又适时地推行了“拍卖”管护制度。就是通过产权制度改革，以流域为单元，坝地结合，沟坡结合，把淤地坝及坝地与小流域、荒山荒坡拍卖相结合，共同租赁、承包、拍卖给个体自然人，落实管护责任。如曹沟坝的管护就是“拍卖管护”的典型。1998年，在县水利局的组织协调下，村委会将曹沟坝内耕地作了统一调整，通过合法程序，全部承包给本村村民郭二只耕种，并由他负责管护大坝。村委会和郭二只签定了管护合同，明确了责任和义务，并由水利局负责监督执行。但鉴于曹沟坝在淤积年限内不能正常耕种的实际情况，根据“谁管护，谁受益”的原则，村委会以优惠价格将曹沟1600余亩荒山的使用权公开拍卖给郭二只，作为对管护曹沟骨干坝的报酬，并规定承包经营50年，承包期间不征粮、不纳税、可继承。管护大坝的郭二只，同时拥有大坝及所购买1600亩荒山的开发经营权。7年来，曹沟坝的管护十分到位，国家和集体没有因大坝的维修管护花过一分钱。实践证明，以坝养坝，或者说以小流域养坝，是我县在大型淤地坝管护方面的又一成功尝试。

　　之外，我县在成功推行“护坝田”管护制度和“拍卖”管护制度的同时，还推行了基本农田保护制度。把新增沟坝地纳入基本农田保护范围，设立永久性标志牌，逐块登记，三级建档，严禁非农业建设项目占用，保证了沟坝地不受侵害。

　　通过采取以上管护措施，巩固和扩大了坝系建设成果，形成了全县坝系工程建设“建管并重，科学管理”的新机制。

　　三、管护初见成效是淤地坝建设深受群众欢迎的一个主要原因

　　“沟里筑道坝，拦泥又增收”，这是群众对淤地坝作用的最好评价。我县在大中型淤地坝管护中走出了一条坚实而富有成效的路子，使得坝系建设在滞洪减灾、拦截泥沙、增地增收、促进农村经济发展等方面发挥了巨大作用。

　　（一）有效管护让群众看到了实效，促进了农村经济的发展，极大地调动了广大群众管坝护坝的积极性。“三分建设，七分管护”。十几来，广大农民群众从淤地坝管护中见到了成效，彻底从过去“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环和传统的广种薄收中解放出来。沟坝地稳产高产、旱涝保收且集中连片，地块平整，交通条件较好，为山区农村优化产业结构，发展优质高效农业，实行集约化经营创造了条件，广大农民群众逐步走上了科学种田，精种多收，种养结合，全面发展的新路子。据测算，一亩沟坝地的生产能力相当于8—10亩坡耕地，能解决两个人的吃饭问题，全县5.25万亩沟坝地，人均近0.5亩，基本解决了全县的吃粮问题。有了“保命田”，吃了“定心丸”，解决了后顾之忧后，群众得到了实惠，也踊跃参与到管坝护坝的实践中。目前，全县30多座大中型淤地坝全部落实“护坝田”制度和“拍卖”管护制度，群众参与管坝护坝的积极性达到了前所未有的水平。

　　（二）有效管护使大中型淤地坝在滞洪减灾、控制水土流失、保证沟坝地安全方面起到了积极的作用。10多年前，我县在大中型淤地坝建设中普遍存在着重建轻管现象，从上到下没有出台一项有效的管护制度，因此也饱受了淤地坝带来的灾难。1985年，一场大暴雨袭击了康和沟流域，长期缺乏管理的康和沟骨干坝一夜之间被冲毁，沟内85%的淤地坝也全部冲开，群众蒙受重大损失，直到1989年才得以修复。1994年，我县连降9次大暴雨，总降雨量达350毫米的降雨使康和沟流域淤地坝又一次受到损失。从1995年到现在的10年时间里，我县不断强化淤地坝管护，出台了多项强有力的管护政策，每一项管护措施落实得十分到位，全县30多座大中型淤地坝在较大洪水时无一发生损毁现象，从源头上封堵了向下游输送泥沙的通道，有效防止了沟底下切，沟头前伸，减轻了沟道侵蚀，有效保护了下游坝地的安全。全县的水土流失也得到了有效遏制，与20年前相比，侵蚀模数由每平方公里8000吨减少到1782吨。

　　（三）有效管护使大中型淤地坝在拦泥保土、淤地造田、提高粮食产量方面起到了积极的作用。近年来，我县逐年加大了淤地坝的管护力度，使淤地坝在拦减洪水泥沙、淤地造田、提高粮食产量等方面发挥了重要作用。如康和沟坝系、独堆河坝系等十几座坝系，由于管护得力，泥沙大部分能够就地拦蓄，水土资源就地得到充分利用，荒沟变成良田，且淤成的坝地土地肥沃、耕作方便，提高了粮食产量，深受广大群众的欢迎。全县沟坝地现已发展到5.25万亩，占全县耕地总面积的16%。2004年全县粮食总产量5.1万吨，其中沟坝地总产量2.68万吨，沟坝地平均单产510公斤，坝地产量占到全县粮食总产量的52.5%。用占全县耕地1/6的面积获得了全县1/2以上的粮食产量，效益是十分显著的。

　　我县在坝系建设和管护方面做了一些尝试，摸索出一些经验，取得了一定成绩，但同全国坝系建设和管护搞得好的地方相比，还有不小差距。我们将借这次机会认真学习和借鉴各地的好经验、好做法，进一步加强淤地坝建设与管理，扎实推进我县淤地坝建设的新发展，为全面建设小康社会做出更大贡献。