黄土高原水土保持世行贷款项目建设管理

 

黄土高原水土保持世行贷款项目办公室

 

　

　　黄土高原水土保持世行贷款项目(一、二期)涉及陕西、山西、甘肃、内蒙古4省（区）的14个市、48个县（旗），总面积35568km²，其中水土流失面积32347万km²，是我国水利行业首次利用外资进行水土流失治理的大型外资项目。

　　一、二期项目区大部分位于黄河流域黄土高原水土流失最为严重的地区。农业是项目区的主要支柱产业，工业基础薄弱，农业生产水平低，农民生活贫困。一期项目区1993年底农民人均纯收入367元，二期项目区1998年农民人均纯收入508元，远低于项目省（区）同期平均水平。严重的水土流失造成生态环境恶化，产生的泥沙大量进入黄河，使黄河河床不断抬高，给下游人民的生产生活造成极大威胁和隐患。为改善这一地区的生态环境，加快水土流失治理步伐，水利部从1990年开始探讨在这一地区利用世行贷款开展大面积水土流失治理的可行性。

一期项目从1991年开始前期准备，1994年10月正式生效实施，利用世行贷款1.5亿美元（国际开发协会信贷），加上国内配套，总投资21亿元人民币；二期项目从1998年开始前期准备，1999年12月正式生效实施，利用世行贷款1.5亿美元（其中国际开发协会信贷5000万美元，国际复兴开发银行贷款式亿美元），加上国内配套，总投资21亿元人民币；两期项目共利用世行贷款3亿美元。

　　在国家计委、财政部、水利部和四省（区）人民政府的正确领导和大力支持下，通过各级项目机构的共同努力以及项目区人民群众的积极参与，项目实施进展顺利，得到了世界银行和国家有关部门的赞誉和好评。项目在建设过程中，注重引进、吸收和应用国内外先进技术和成功经验，建立完善的组织机构和有利的运行机制，实行科学管理，为全面达到预定项目目标奠定了坚实基础。由于项目在生态环境、经济、社会等方面取得的巨大成效，被世行誉为世行农业项目的“旗帜工程”，并荣获世界银行颁发的2003年度世行行长杰出成就奖。

　　一、项目前期准备

　　1、可行性研究。充分细致的前期准备和可行性研究是世界银行贷款项目立项的必要条件。根据世行软贷款“扶贫和改善环境” 的宗旨，以及黄土高原地区“水土流失严重、人民生活贫困”的特点，经过充分论证分析，围绕 “发展农业生产，促使群众脱贫致富；改善生态环境，减少入黄泥沙”的项目目标，中央和四省（区）组织技术人员，对黄土高原项目进行了充分论证。从1991年起，按照世行要求以及国内建设项目前期工作有关规定开展了全面的项目前期准备。为满足世行项目在经济效益评价和投资成本分析等方面的严格要求，水利部派出2名技术人员，赴纽约世行总部，学习专门的经济分析和成本分析软件，中央、省、地、县各级抽调近千名业务骨干，共同开展了项目可行性研究和规划设计。

　　经过各级业务部门，经过三年多艰苦努力，先后完成了《黄土高原水土保持世界银行贷款项目立项建议书》、《黄土高原水土保持世界银行贷款项目可行性研究报告》、《黄土高原水土保持世界银行贷款项目利用外资方案》、《黄土高原水土保持世界银行贷款项目环境评价报告》等论证材料，使项目顺利通过世界银行的预评估和评估，1994年4月在华盛顿通过谈判,5月27日得到世行执董会批准，同年10月3日正式生效。二期项目从1998年起前期准备，由于有了一期项目奠定的良好基础，仅用一年多时间，就顺利完成了项目立项所需的所有技术文件和论证材料，顺利通过世行项目预评估和评估，1999年5月获世行执董会通过，1999年9月签署法律文件，同年12月正式生效。

　　2、规划设计。项目在规划设计中，紧紧围绕项目目标，坚持以小流域为单元建设高效的水土保持综合防治与开发体系，注重各类治理措施的合理配置和经济效益的持续发挥，通过建设基本农田提高作物单产，促进陡坡退耕，实现农业稳定发展；修建水土保持治沟骨干工程和小型水保工程，有效的拦蓄、利用径流泥沙；通过育苗、造林种草、兴建果园、发展经济林、大面积封育保护，增加项目区的植被覆盖，改善生态环境。同时，充分考虑贷款项目的还贷要求，在项目内容设计方面注重经济效益与生态环境效益的有机结合，提高项目经济效益，增加农民收入，经保证项目贷款偿还。

　　按照世行提出的要求，项目在规划设计中引进系统工程理论、地理信息系统、电子计算机等先进技术，用于小流域规划以及项目监测评价和管理等，使项目工作从一开始就有一个较高的起点。在项目经济分析、财务分析、工程概算和成本分析中使用了世行研制的Costab和Farmod等计算机软件；在项目规划中采用GIS地理信息系统进行小流域规划编制；在项目投资使用、物资管理及采购、实施进度、财务报账等方面也广泛采用了先进的计算机技术，推动项目科学管理。各项目县（旗）政府对项目准备工作给予了极大支持，在地方财政非常困难的情况下，拨出经费购置计算机等设备，并积极参加中央项目办组织的有关培训学习，使项目工作人员的业务素质很快达到项目工作需要，并且为以后的项目管理奠定了坚实基础，得到世行方面的高度肯定。

　　二、项目实施管理

　　1、组织机构

　　为保证项目顺利实施，建立了健全完善的项目组织管理机构。在水利部领导下成立了中央项目领导小组，由水利部1名副部长担任组长，国家有关部委、司（局）及流域机构负责人、四省（区）分管项目的副省长为领导小组成员；主要负责制定有关项目建设方针、政策，审批项目总体规划，协调四省（区）及中央各部门之间关系，解决重大的项目问题。省（区）项目领导小组由主管副省长担任组长，省（区）政府有关部门负责人参加。市、县、乡各级也分别成立了各自的项目领导小组，负责对项目实施中的重大问题做出决策。

　　各级项目领导小组下设以水保部门为主，吸纳农、林、牧等部门技术人员组成的项目办公室，负责项目实施和日常管理工作。此外，中央和省（区）级还成立了项目技术委员会或技术小组，负责解决项目实施中的重要技术问题，开展技术咨询，进行技术指导。

　　中央项目办公室设在水利部黄河水利委员会，由黄委1名副主任担任主任，全面负责项目宏观技术指导，协调各省（区）项目活动；通过ICB、LCB等方式组织项目物资采购；负责社会发展项目的实施，举办各种培训班，组织国外考察培训和提供各种技术支持服务；审批治沟骨干工程，检查监督各省（区）项目执行情况，组织重大科技攻关；审查四省（区）报账申请，负责与世行和中央各政府机构之间的联系沟通。

　　中央项目办在项目实施中充分发挥流域机构的综合协调管理作用，通过对项目各省（区）的宏观协调指导，按照《全国水土保持生态建设规划》、《黄河治理开发规划》、《黄河近期重点治理开发规划》、《黄河流域黄土高原地区水土保持建设规划》等要求，结合各省（区）区域治理和开发规划，在统一的框架和体系下组织制定详细的项目实施规划，保证各省（区）提出的项目建设区域性目标与黄河流域综合治理开发的整体目标相一致，在项目规划制定和实施管理中充分发挥了流域机构的业务指导和技术服务作用。各级项目组织管理机构设置及运作流程见下图所示。

 

 

 

 

项目组织机构设置及运作流程图

 

　　2、计划管理

　　项目执行进度采用计划管理。四省（区）各级项目办依据项目建设总体目标及上年度计划执行情况，逐级编制并上报下年度项目工作实施计划，4省（区）项目办汇总后报中央项目办，由中央项目办在此基础上组织编制项目总体实施计划，作为下年度项目执行依据；项目计划执行情况统计，由各级项目办具体负责，计划执行的原始记录、统计报表、会计核算等资料的填报，由各级分别负责，省（区）项目审核、汇总后上报中央项目办；中央项目办根据项目总体执行情况，对各省（区）项目年度计划执行情况和下年度计划进行协调、审查、汇总，报上级主管部门和世界银行。

　　同时，中央项目办还必须随时随地对各级项目管理部门的计划落实情况及有关工作进行检查、督促和帮助，要求制定统一的计划管理实施细则；了解计划执行中存在的问题，根据项目执行过程中各种影响因素的变化，征求各省（区）对项目计划的改变和调整建议，经过充分权衡各方面因素，在必要时征得世行同意对项目计划做出调整。

　　3、财务管理

　　黄土高原水土保持世行贷款项目是省贷省还的打捆项目，世界银行为一、二期项目提供的贷款总额为3亿美元，在资金支付方式上根据世行项目特点采用了报账制，即对于建设完成的项目内容，按照项目监测规定，通过各项目办检查验收合格后，根据实际数量和规定的支付方式向项目专用账户申请支付。一期项目专用账户设在财政部，二期项目专用账户设在四省（区）财政厅；项目建设资金由各省（区）财政部门负责统一管理并下拨。但四省（区）项目机构对于确保项目资金合理使用和项目完成措施的数量、质量及真实性负有责任，并且对贷款的发放和使用具有控制监督职能。

　　为建立有效的资金使用监督机制，在财务管理中按照世行要求全面推行了项目财务审计制度。各省（区）在专业审计部门的监督下，定期组织编制本省（区）财务报告，由中央项目办审核汇总编制总项目财务报告，报国家有关部门和世界银行。同时，每年定期由同级（及世行指定）审计部门对项目资金的使用情况进行审计，根据审计结果提出审计报告，发现问题及时纠正，保证项目资金合理使用。项目提款报账流程见下面框图所示。

 

 

　　4、还贷机制

　　贷款发放和回收由各级财政部门负责。一般是省（区）财政部门转贷给市、县、乡各级人民政府（或财政部门），地方财政部门按照项目机构提交的措施任务情况与合同数额，搞好贷款发放。国内配套资金的运作方式与贷款发放基本相同，同样由受益方与相应的各级政府部门签订合同，纳入基建和项目管理程序一道管理，采用报账制的方法进行支付。所不同的只是国内配套资金不需签订还贷合同。

　　贷款偿还原则上本着“谁使用、谁受益、谁还贷”的原则，采取由地方政府（财政）承诺，贷款使用和受益人还款的做法。从目前执行情况来看，主要的还贷途径有以下几种：

　　①项目区各级政府从因项目实施而增加的地方财政税收中提取部分资金还贷或利用有关开发建设项目（如石油、煤矿、矿山等）收取的水土保持治理费中的部分资金还贷；

　　②根据合同规定，受益农户（如小型加工、养殖户，梯田、果园种植户等）从获得的经济效益中偿还所贷款项；

　　③项目区各级政府从拍卖、租赁项目治理措施使用权以及治理后项目区土地增值所得的收益中提取部分资金还贷以及其他措施等。

　　具体各地在执行中，又根据实际有多种不同的做法。

　　5、物资管理

　　根据世行要求，对项目涉及的大宗物资和一定投资额以上的工程措施，应采用招标采购方式完成。采购方式分别有国际竞争性招标、国际有限招标、国内竞争性招标和国内外直采等。具体方法包括：各省（区）在中央项目办统一组织下，编制本省（区）的项目物资供应计划，报中央项目办审批后，会同物资部门将落实的物资采购数量、规格逐级分配到各项目实施部门；按照《项目协议》规定的种类、数量和采购方式编制本省（区）的物资招标采购计划，中央项目办重点对其中需采用国际竞争招标方式采购的物资组织进行统一采购；在中央办统一协调下，制定项目物资管理实施细则，各省（区）项目办协同有关部门全面监督、检查本省（区）项目物资使用情况；中央项目办和上级有关部门定期组织抽查，对存在的问题及时指正并加以解决。

　　从1994年5月开始，中央项目办成立了由中央项目办牵头，四省（区）项目办参加的项目物资国际招标采购工作小组，按照项目计划组织开展国际招标采购工作，按照世行规定的采购程序及时完成了材料和车辆的国际招标采购任务。在二期项目实施过程中，除对大宗物资进行国际竞争性招标采购外，对金额超过10万元美元的自营工程，也采用招标采购的方式完成，小宗物资设备和自营工程采购主要由省（区）各级项目办组织进行。

　　6、制度建设

　　项目实施管理过程中，注重加强制度建设，在总结吸收国内外项目管理经验的基础上，制定了一套完整的项目实施管理、财务管理和技术规程等办法和制度，使各级项目办的工作有章可循，保证了项目实施有条不紊地顺利开展。中央项目办制定了《项目管理办法》和《黄土高原水土保持世行贷款项目技术规程》、《黄土高原水土保持世行贷款项目监测评价规程》等，对项目的宏观管理程序、各级管理职责及项目实施总体要求等做出统一规定；对财务报账、物资管理、监测评价、项目造林措施及牧业管理等对项目实施影响较大或世行特别重视的工作制定出单项管理办法；省、地、县项目办则逐级针对每项工作制定出有可操作性的具体实施细则，指导项目实际工作。

　　为保证项目顺利实施，地方各级政府也根据项目实际出台了一系列相应的政策法规，如各种项目实施细则、畜牧管理以及治理成果管护和土地承包办法等。

　　7、监测评价

　　根据世行项目要求，开展了全面的项目监测评价工作。中央和省（区）各级都建立了较为完善的监测评价体系，成立专门机构、固定专职监评人员，充实监测评价工作技术力量，强化监测评价工作。中央项目办制定了《黄土高原水土保持世行贷款项目监测评价办法》、《黄土高原水土保持世行贷款项目监测评价技术规程》等，编制了统一的监测指标、农户监测表；各级项目办根据项目监测评价整体规划，布设了较为完整的监测网点，对项目实施的经济、社会、生态环境效益等指标进行全面监测。在对项目进展全面监测的基础上，将监测工作重点放在项目计划执行情况与工程质量监测方面，各地分别采取定点监测、抽样监测、重点监测和跟踪监测等不同手段，及时掌握完成治理措施的数量、质量和效益，保证了各种进度数据的准确可靠；采取有效的施工监理制度，制定严格的监理监督办法，中央和省、地各级项目办定期对项目实施情况进行实地检查，发现问题及时纠正，在实际工作中收到良好效果。

　　监测评价工作人员由各级项目办统一调配，监评资金一般利用国内配套解决。但从黄土高原一、二期项目工作实际来看，完全利用国内配套资金解决监评经费，在国内资金有时到位不够及时的情况下，对于保证监评工作的时效性有一定影响。因此在今后的贷款项目设计中，建议在监评工作经费中列入一定比例的外资，有利于监评工作的正常开展。

　　根据世行项目惯例，项目执行结束后3-5年需对项目进行后评估。黄土高原一期项目的后评估工作目前尚未开展，但中央项目办为项目后评估已做了准备，在研究开发的项目管理系统中，将对一期项目所有资料数据进行归档整理和分析，同时，将根据后评估工作的需要，安排布置各省（区）开展有关资料的收集补充和完善。

　　8、技术支持

　　技术支持是项目实施的科学保证。中央和省（区）成立了项目技术委员会、技术小组，对项目实施与管理进行技术把关。中央项目技术委员会成员由水保及各相关领域知名专家组成，负责项目《可行性研究报告》、《监测评价报告》、《竣工报告》等重要技术报告的审查，并定期对项目区进行考察，为项目实施提供技术咨询和指导。

　　中央和省（区）各级项目办通过组织不同层次的考察与培训活动，对参与项目的管理人员、技术人员和农民进行技术培训，学习项目区外先进经验；组织高层管理技术人员到国外学习先进的项目建设与管理经验；积极开展科研推广课题研究，在积极引进推广各种先进实用技术的同时，组织技术力量对项目中的重大技术问题进行攻关，用科研成果指导项目实践。

　　9、中期调整

　　根据世行项目惯例，在项目实施中期，应对项目实施情况进行评价，并根据实际需要对项目建设内容进行调整，世行称之为项目中期调整。项目中期调整的主要依据是项目《评估报告》、《信贷协定》、《贷款协议》、《世行检查备忘录》等文件。在保证项目目标宗旨和投资规模不变的前提下，根据影响项目实施的政策因素、自然因素、社会经济因素和汇率的变化，对项目措施类别、数量及单价进行适当的调整，使之更加有利于项目的实施和效益的发挥。

　　黄土高原项目实施中遇到的主要问题是项目区严重干旱，市场、经济环境发生变化等。调整中根据干旱、汇率变化和物价上涨等因素对项目的影响，对各项治理措施结构做了进一步优化，对项目计划做了适当调整。调整后的项目计划与原计划比较其设计更加经济、可行，生态效益更加明显。除中期调整外，项目在执行期末，还根据项目资金类别的使用情况和措施进度，对项目计划和资金使用类别进行了最终调整。如项目内容中增加较多的畜牧养殖、封禁保护等措施。

　　10、竣工验收

　　竣工验收是世行项目必须履行的重要程序，也是项目实施完成的重要标志。黄土高原一期项目的竣工验收2002年9月由世界银行委托的联合国粮农组织（FAO）验收团进行。验收团通过对项目区实地考察以及与各级项目办座谈了解、内业资料查看等，对项目执行情况和实施效果进行了全面检查与验收。世行验收团经过对一期项目执行情况和效果认真考察后一致认为：黄土高原水土保持世行贷款项目，以其扎实细致的前期准备，科学严密的组织实施与管理，高起点、高质量、快速度地建成了一大批综合治理典型。项目的成功实施，使农民收入大幅度提高，生态环境明显改善，减少了入黄泥沙，对黄土高原水土保持生态建设产生了积极的影响。验收团在提供给世行执董会的ICR报告中给予项目非常高的评价。对于项目建设内容、产出效益、可持续性发展、机构建设、借款方表现等五项指标都给予了“非常满意”的最高评价。验收团团长刘雪明先生在验收总结中指出：在黄土高原严重水土流失区实施如此规模的水土保持项目，并取得这样巨大的治理成效，如果不是亲眼所见，简直是令人难以置信的，项目无愧于世界银行农业项目“旗帜工程”的称号。项目经理伏格乐先生也认为：项目创造了黄土高原开发的新的且可持续的模式，即既能保护环境，又能增加农民收入，在这方面所取得的成就远远超过原来的预计。

　　目前二期项目的竣工验收准备工作也已全面开展。

　　三、项目实施效果

　　经过十年建设，黄土高原水土保持世行贷款项目实施成效显著，不仅取得了明显的经济效益和社会效益，而且在改善当地生态环境，促进经济社会可持续发展等方面都取得了显著效果。项目实施促进了大面积退耕还林还草，项目区地面植被大幅增加，有效地遏制了水土流失，减少了入黄泥沙，区内农业生产条件和农村基础设施得到改善，产业结构得到合理调整，农村经济持续增长，生态环境得到明显改善，农民生活水平显著提高。项目实施期间，累计治理水土流失面积92万hm²，其中建设基本农田19万hm²，果园经济林12万hm²，营造乔木林40万hm²，种草16万hm²，天然草场封育5万hm²；修建骨干工程258座，淤地坝1353座，修建谷坊等小型水保工程5400多处。一期项目各项措施年减少土壤流失3800万t，植被覆盖率由17.8%提高到41.1%，农民人均纯收入由1993年的306元提高到2001年的1263元，人均粮食由378公斤增加到532公斤。二期项目完成后，一、二项目各项治理措施累计年减少泥沙可达到6000万t。

黄土高原水土保持世行贷款项目以全新的管理模式推动了我国的水土保持工作。项目首次按照基建程序开展水土保持项目前期准备工作，建立了完备的项目组织领导和实施管理体系，在财务管理中引入报账制和审计制；首次开展了全面的水土保持项目监测评价工作；首次进行了项目支持服务体系建设。项目实施开创了黄土高原水土保持生态建设的新局面，取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益，建成了一批高质量、高效益的治理水土流失的样板工程，同时还引进了先进技术，提高了管理水平，培养了一批高素质的项目管理人才。

　　项目成功实施充分证明引进利用外资、扩大投资渠道对于提高黄土高原水土保持工作管理水平和加快水土流失治理步伐都是非常必要和完全可行的，项目建设方向与国家西部大开发及生态环境建设战略部署是完全一致的。项目实施中引进吸收了国内外大量先进管理经验和先进技术，建立完善了高效的组织管理机构和支持服务系统，制定了一系列管理运行制度和办法，保证了项目严格按照规划任务和预定目标实施。项目取得的巨大成效以及由此在国内外产生的深远影响对于黄土高原乃至全国的水土保持事业都具有十分重要的意义，为我国加入WTO后水土保持工作与国际接轨以及今后继续开展国际间合作交流，引进利用外资进行水土流失治理和生态环境建设奠定了良好的基础，人们从黄土高原项目的实践中看到了再造一个山川秀美的西北地区的希望。

　　项目实施过程中引进的先进管理方式和理念，如报账制、审计制、监测评价、科研和推广等，已在全国的水土保持项目中普遍应用。同时由于项目实施引出的各级政府对一些相关政策的修改和完善，如禁牧、土地承包等方面的政策和规定，对项目区生态环境建设及治理成果维护以及保障农民利益、增加农民收入方面，都产生了深远的影响。

　　四、启迪

　　1、引进先进管理理念，提高项目管理水平

　　黄土高原水土保持世行贷款项目在引进资金治理水土流失的同时，成功地引进了世行先进的项目管理理念，为各级项目办和业务部门，培养了一大批高质量的项目管理人才，提高了项目管理水平与实施效益。如在项目规划设计和管理中，引进使用各种先进的技术和手段，极大的提高了项目管理工作效率和工作精度。

　　2、开辟了新的投资渠道，加大了投资力度，加快了治理速度

　　引进外资进行水土流失治理，改变了长期以来形成的水土保持工作完全依赖国家无偿投入的传统观念，拓宽了水土保持投资渠道，加大了投资力度，加快了黄土高原地区水土流失的治理速度，以事实证明了引进外资治理水土流失是切实可行的。

　　3、推动了水土保持工作的规范化进程

通过报账制、招标采购制和监测评价、监理监督、财务审计等要求在项目中的广泛推行，为在水土保持工作中按照基本建设要求引进推行“三项制度”奠定了良好基础。促使黄土高原水土保持工作在优质、高效和规范、科学方面迈上了一个新的台阶，为我国利用外资开展水土保持工作和生态环境建设积累了可供借鉴的经验。

　　4、加强了水土保持机构的能力建设

通过世行项目实施，以及项目大量开展的考察培训、科研推广等内容，加强了各级水土保持机构和项目办的能力建设，锻炼了技术队伍，培养了业务人员，提高了项目实施质量和管理水平，并为以后同类项目的实施管理培养了一支高素质的业务管理队伍。

　　5、促进了生态环境改善和区域经济可持续发展的有机结合

项目在坚持改善生态环境、治理水土流失的水土保持工作总体目标的前提下，带动项目区农村基础设施加强，土地利用结构合理调整，农业生产水平和农民综合素质提高，增加农民收入，促进了项目区农业生产条件的可持续发展，推动了区域经济的可持续增长。

　　6、展现了引进利用外资开展水土保持工作的广阔前景

由于一、二期项目的成功实施，在国内国际产生了广泛影响，展现了利用外资开展黄土高原水土保持工作的广阔前景。多家国际组织和金融机构都对黄土高原的水土保持工作表现出极大兴趣。由英国国际发展部提供361万英镑实施的中国小流域治理管理项目已于2004年3月正式启动。根据黄河流域有关省（区）的一致要求，中央项目办在一、二期项目的基础上，组织有关省（区）全面开展了世行三期和亚行贷款项目的前期准备。