水土保持监督执法廉政风险点及防控措施 ——《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》详解之九 水利部水土保持司监督管理处 刘志刚 生产建设项目水土保持管理的水土保持监督执法是指水行政主管部门，按照《水土保持法》的规定，对生产建设单位履行水土保持法的情况进行监督检查的过程，也是宣传水土保持法，开展技术指导的过程。对监督检查过程中发现的各种违法行为，首先是责令停止违法行为；其次是对未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的违法行为等，要求限期采取补救措施。对已经造成水土流失危害的违法行为，如在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等，可以直接给予罚款；第三是对要求限期采取补救措施的违法行为，逾期仍没有采取补救措施的，可以给予处罚。 水土保持监督执法包括制定监督检查计划、实地检查（取证）、下发整改通知书、复查、行政处罚决定、送达行政处罚通知、实施行政处罚、指定代为治理等工作流程。下面就具体分析这些流程的具体业务范围、关键环节、涉及对象、风险点、防控措施和责任主体。 1、制定监督检查计划风险防控分析 （1）梳理业务范围 制定监督检查计划，是指按照水土保持法规定具有水土保持监督管理职能的各级水行政主管部门或水土保持部门，每年度都要制定其管辖范围内的生产建设项目水土保持监督检查计划。计划应当包括检查的主体、区域范围、检查内容等。同时，要有一定的机动时间，对公众举报的水土保持违法、违规行为，也要及时安排人员进行检查、核实。 （2）关键环节分析 制定监督检查计划，是监督管理部门内部的工作，不涉及到具体的检查对象，没有明显的廉政风险，因此不作为关键环节，不做进一步的风险分析。 2、实地检查风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持监督执法的实地检查，是指监督执法人员对具体的生产建设项目进行实地检查，对生产建设单位是否造成了不应有的人为水土流失、是否编报了水土保持方案、是否按水土保持方案采取了防治措施、是否缴纳了水土保持补偿费、应当开展水土保持监测的项目是否实施了监测等内容进行全面的检查核实。对检查情况进行认真的记录，对发现的违法违规行为要及时制止并取证。以录像、照片等形式记录陡坡地开垦种植农作物、不按规定措施采伐林木、随意倾倒渣土等违法行为；现场测量记录陡坡地开垦种植农作物的面积、违规采伐林木造成的水土流失面积、随意弃土弃渣的体积，并可由生产建设单位的代表签字确认，作为行政处罚的法律依据。 （2）关键环节分析 水土保持监督执法的实地检查可作为一个工作环节，不进行细分。这一工作环节发现的违法行为，可能作为下一步行政处罚的基础，涉及到生产建设单位的经济利益，可能会出现对某些违法行为不记录或少记录等廉政问题。因此，将实地检查环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 实地检查涉及的对象有参与检查的水土保持行政执法人员，同时水行政主管部门的负责人通过内部工作制度、时间安排对检查的内容、工作的细致程度等起着关键性作用。 （4）廉政风险点分析 实地检查可能存在的廉政风险点有：对检查发现的违法行为视而不见，应当记录的不作记录；或者对违法行为造成的水土流失面积等不如实测量、不如实记录。 （5）防控措施分析 针对可能存在的廉政风险，提出下列防控措施：实地检查必须两人以上同时参加；建立责任追究制度，对实地检查情况必须以书面形式记录，并由执法人员签字，作为责任追究的依据；建立水土保持执法督查制度，各流域机构代表水利部，每年对各地的执法情况进行督查，主要检查地方的执法制度是否健全、执法行为是否规范，如生产建设项目现场的实际情况，是否与地方实地检查时的记录一致，检查记录与现场情况不一致的要追究地方执法人员的责任。 （6）责任主体分析 实地检查的直接参与主体是水土保持行政执法人员，他们对现场的记录和测量等工作具有决定权。同时水行政主管部门的负责人通过内部工作制度、责任追究制度和时间安排对检查和书面记录的细致程度、违法行为的取证等起着关键性作用。故这一环节的责任主体为水行政主管部门负责人、水土保持执法人员。 3、下发整改通知书风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持监督执法阶段下发整改通知书，是指监督执法人员对具体的生产建设项目进行实地检查后，如发现生产建设单位或个人（以下只统称为“生产建设单位”）有违法违规行为，则要以书面形式向生产建设单位下发整改通知书，根据不同的违法行为，提出限期整改的要求。 （2）关键环节分析 水土保持监督执法阶段下发整改通知书这一流程的工作，应当包括做出整改决定、印制整改通知、送达整改通知等工作环节。做出整改决定是指水行政主管部门根据生产建设单位的具体违法行为，对照水土保持法律法规的要求对生产建设单位提出相应的整改要求，以及完成整改工作的时限，这一环节可能出现应当下达整改通知的不下达等廉政风险；印制整改通知、送达整改通知是一般的事务性工作，不会存在大的廉政风险。故将做出整改决定这一环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 向生产建设单位下达整改决定这一环节的建议人为参与实地检查的水土保持行政执法人员和水土保持监督执法的部门负责人，而是否向生产建设单位下达整改决定以及整改决定要求的程度和时限等内容，则由水行政主管部门的负责同志决定。 （4）廉政风险点分析 做出整改决定环节可能存在的廉政风险点有：按照法律法规的要求和生产建设单位违法行为的程度，应当向生产建设单位下达整改通知的不下达；或者虽然做出了向生产建设单位下达整改通知决定，但一些应当提出的整改要求没有提出，或者要求整改的程度与生产建设单位的违法程度不一致，不能达到消除水土流失危害的程度。 （5）防控措施分析 针对做出整改决定这一环节可能存在的廉政风险，提出下列防控措施：水行政主管部门根据生产建设单位可能出现的各种违法违规行为，制定生产建设项目水土保持违法行为整改措施和时限一览表，水土保持执法人员只要对照一览表就可清楚的看到应当提出的整改决定的内容。各地根据实际情况可以不断完善整改措施一览表，此表主要供内部使用，也可以一定的方式向社会公开，接受公众监督。 （6）责任主体分析 做出整改决定这一环节涉及到的人员有水土保持行政执法人员、水土保持监督执法的部门负责人，和水行政主管部门的负责人。但是否向生产建设单位下达整改要求以及整改要求的程度等，水行政主管部门负责人有最终决定权，前者只有建议权。因此，本环节的责任主体应为水行政主管部门负责人。 4、复查风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持监督执法阶段的复查，是指水行政主管部门对生产建设单位存在的水土保持违法违规行为下发了整改通知书，达到整改通知书要求的期限后，监督执法人员就要及时跟进，对生产建设单位是否按要求落实了整改进行现场检查。复查的内容重点是检查整改通知书提出的整改要求。如果整改不到位，或发现了新的违法违规行为，则要下发新的整改通知书。 （2）关键环节分析 复查的工作过程和内容与现场检查基本一致，涉及到的人员和可能出现的廉政风险也完全一致。因此，不做进一步的分析。 5、行政处罚决定风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持监督执法阶段的行政处罚决定，是指水行政主管部门针对生产建设项目存在的水土保持违法行为对生产建设单位或个人做出的经济处罚决定。其中有些造成实质性水土流失危害的违法行为，如陡坡地开垦、乱弃渣土等，是发现后便可实施处罚的；有些没有实质性危害的违法行为，如没有编报水土保持方案、没有缴纳水土保持补偿费等，是限期整改，如逾期不改，才实施处罚的。 （2）关键环节分析 行政处罚决定这一工作是在水行政主管部门内部完成的，具体的工作可以分为提议、复核、决策等环节，但这些环节可能出现的廉政风险基本上是一致的，故不细分环节，只作为行政处罚决定一个环节分析。 按照水土保持的规定，对各种违法行为的经济处罚一般都是“可以对个人处多少元以下的罚款”或“处多少元以上多少元以下的罚款”这种提法，可以处也可以不处，可以少处也可以多处，这就为不同地区、不同人员、不同时间的具体处罚行为提供了比较大的自由裁量权，也就存在一定的廉政风险。 行政处罚决定的涉及对象、廉政风险点、防控措施及责任主体，与水土保持补偿费征收阶段处罚流程中作出行政处罚决定环节完全一致，因此，不做重复性的分析。 6、送达行政处罚通知风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持监督执法阶段的送达行政处罚通知，是指水行政主管部门的执法人员，将作出的对生产建设项目水土保持违法行为的处罚决定，要以一定的方式交付当事人，要进行必要的宣告，并由当事人签字。 （2）关键环节分析 送达行政处罚通知，可以进一步分为宣告、交付、签收等详细的工作环节，一但行政处罚决定作出后，这些工作只是处罚决定的延续，不会出现大的廉政风险。因此，均不作为关键环节，不作进一步的风险分析。 7、征收行政处罚费用风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持监督执法阶段的征收行政处罚费用，是指接受水土保持违法行为处罚的当事人，按处罚决定的要求，将相应的费用交到指定的账户，并由收款人出具收据的过程。 （2）关键环节分析 征收行政处罚费用，是完成行政处罚的最后一步工作，这一环节的工作不存在大的廉政风险，故不作为关键环节，不作进一步的风险分析。 8、指定代为治理风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持监督执法阶段的指定代为治理，是指按照水土保持法第五十六条：“违反本法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担”之规定实施的强制治理措施。是对违法行为的处罚措施之一。指定代为治理包括以下内容：首先，指定代为治理针对的生产建设项目是责令限期治理，逾期仍不治理的项目；其次，必须指定有能力的单位代为治理；第三，必须按水土保持方案或相应的技术标准实施治理。 （2）关键环节分析 指定代为治理这一流程的工作，可以分为指定治理单位、实施治理和验收、费用结算等环节。在这几个环节里，指定治理单位环节可能存在水行政主管部门指定利益关联单位为治理单位等廉政风险；实施治理和验收环节可能存在治理工程的数量与水土保持方案有较大的差距，或治理工程的质量达不到技术标准的要求等廉政风险；而费用结算环节可能存在工程造价明显偏高或明显偏低等廉政风险。因此，将这三个环节都作为关键环节。 （3）涉及对象分析 指定治理单位这一环节的工作，首先要由水土保持行政执法人员根据实地复查的情况，得出水土保持违法行为人逾期仍不治理的结论，并提出实施指定代为治理的建议，由基层水行政主管部门负责人决策。因此，涉及到的对象有，基层水行政主管部门负责人、水土保持行政执法人员。 实施治理和验收环节，最直接的涉及对象为指定的治理单位负责人，以及工程监理人员。而水行政主管部门作为指定方，负有监督管理职责，具体工作还要由监督管理人员承担。因此这一环节的涉及对象有基层水行政主管部门负责人、水土保持行政执法人员、指定的治理单位负责人、工程监理人员。 费用结算等环节，与实施治理和验收环节相近，最直接的涉及对象为指定的治理单位负责人。工程监理人员对工程数量和质量有最终的确认权。而水行政主管部门作为指定方，负有监督管理职责，具体工作还要由监督管理人员承担。因此这一环节的涉及对象有基层水行政主管部门负责人、水土保持行政执法人员、指定的治理单位负责人、工程监理人员。 （4）廉政风险点分析 指定代为治理各环节可能存在的廉政风险点分析如下。 指定治理单位环节，可能存在的风险点：不以公开的方式确定代为治理的单位；代为治理的单位没有相应的资质或条件要求；指定利益关联单位为治理单位。 实施治理和验收环节，可能存在的风险点：治理工程的数量与水土保持方案有较大的差距；治理工程的质量达不到技术标准的要求；没有以一定的程序进行验收。 费用结算环节，可能存在的风险点：工程造价明显偏高。 （5）防控措施分析 针对可能存在的廉政风险，提出下列防控措施： 指定治理单位环节防控措施：对大中型项目，水行政主管部门要事先明确相应的施工资质，以公开招标的方式选择治理单位，再以行政强制方式指定为违法生产建设项目的治理单位；小型项目水行政主管部门可以事先确定一定的资质条件，以公开招标的方式确定三家以上的单位为本辖区的指定代为治理单位，实施指定代为治理时，由生产建设单位自行从中选择一家为指定代为治理单位。如生产建设单位不愿从已确定的范围内选择指定代为治理的单位，也可以在相同资质条件下以公开招标的方式重新选择指定治理单位，但为此发生的费用由生产建设单位支付；要事先明确治理的数理和质量标准。 实施治理和验收环节防控措施：实施严格的建设工程监理制度，由监理对工程建设的数量和质量进行控制并承担负责；依据工程规模，按一定的程序进行验收。 费用结算环节防控措施：大中型工程以招投标文件和相关合同确定的定额进行结算；小型工程以水行政主管部门、生产建设单位、指定施工单位三家事先协商一致的定额进行结算。 （6）责任主体分析 指定治理单位这一环节的工作，首先要由水土保持行政执法人员建议，由水行政主管部门负责人决策。以何种程序确定指定的治理单位，最终指定哪个治理单位，由水行政主管部门负责人决定，并以水行政主管部门的名义指定。因此，此环节的责任主体是水行政主管部门负责人。 实施治理和验收环节，具体工程由指定的治理单位完成，是工程建设的主体。工程监理人员对数量、质量具有确认权。水行政主管部门通过制度、合同等，对指定治理单位和工程监理人员进行管理和监督。因此这一环节的责任主体为水行政主管部门负责人、指定治理单位负责人、工程监理人员。 费用结算等环节，是实施治理和验收环节的延续，其责任主体为水行政主管部门负责人、指定治理单位负责人、工程监理人员。