水土保持补偿费征收廉政风险点及防控措施 ——《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》详解之八 水利部水土保持司监督管理处 王瑞增 《水土保持法》第三十二条第二款规定，“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。专项水土流失预防和治理由水行政主管部门负责组织实施。水土保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定”。同时，《水土保持法实施条例》第二十一条规定，“任何单位和个人不得破坏或者侵占水土保持设施。企业事业单位在建设和生产过程中损坏水土保持设施的，应当给予补偿”。水土保持补偿费征收是依据水土保持法开展的一项行政征收工作，是一种强制性、无偿性行政行为。 水土保持补偿费征收包括发布征收依据和标准、确定应征面积或数量、下发征收通知、催缴、处罚、征收等工作流程，下面就逐一解读这些工作流程的业务范围、关键环节分析、廉政风险点分析、防控措施分析和责任主体分析。 1、发布征收依据和标准风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持补偿费的征收依据和标准，是水土保持补偿费征收工作的基础。征收的依据为水土保持法和水土保持法实施条例。水土保持法修订前，各省（区、市）依据水土保持法实施条例的规定，由省级人民政府，或由省级物价、财政和水利部门联合出台了水土保持补偿费征收使用管理办法，在这些办法中根据当地情况规定了补偿标准。 各地制定的补偿标准中，一般规定了一定的调整幅度。如《河北省水土保持设施补偿费、水土流失防治费计收管理暂行规定》中规定，“对草地、林地等植被设施按占地面积每平方米一次性交纳补偿费0.5～3元”。《浙江省水土保持设施补偿费水土流失防治费征收和使用管理办法》中规定，“对草地、林地等植被设施（覆盖度大于0.3），按占用或损坏的设施面积每平方米一次性征收1～2元” （2）关键环节分析 发布水土保持补偿费征收依据和标准这一工作，只要各地印发、张贴和宣传了省级人民政府，或相关部门联合出台的文件，即为完成了这一工作流程。各地的征收标准如果变化幅度较大，为基层具体征收人员留下了较大的自由裁量权。但这一阶段的工作不涉及具体征收对象，不存在廉政风险，也没有关键环节。故不做进一步的风险分析。 2、确定应征面积或数量风险防控分析 （1）梳理业务范围 确定水土保持补偿费的应征面积或数量，是指地方水行政主管部门针对损坏水土保持设施、地貌植被，需要缴纳水土保持补偿费的具体生产建设单位，以一定的量算方式确定其应当缴纳补偿的土地面积或者体积数量。如损坏水土保持林草植被的，要以其损坏或占压的面积计量；损坏淤地坝、蓄水池等水土保持工程的，可以工程数量和相应的造价计量；对采石、采矿等损坏程度高，对环境破坏严重的生产项目，可以依其生产量计量。应征面积或数量确定后即可根据补偿标准确定对某一生产建设单位应当征收费用的总量。 （2）关键环节分析 确定应征面积或数量包括了确定应征范围和应征对象、量测应征面积或体积、计算应征数量等工作环节。在这几个工作环节中，可能存在随意扩大和压缩应征范围、应征面积计算不科学、减免应征数量等廉政风险。因此将以上三个环节都作为关键环节加以分析。 （3）涉及对象分析 这一工作流程直接涉及的对象为地方水土保持行政执法人员；地方水行政主管部门（包括单设的水土保持行政主管部门）负责人很大程度上左右着执法人员的具体执法工作，并对征收与否和征收数量有较大的决定权；同时，地方政府的负责人，对当地水土保持补偿费征收工作起着决定性的作用。 （4）廉政风险点分析 确定应征范围和应征对象环节，可能存在的廉政风险点有：随意扩大或压缩应征范围，把损坏水土保持设施面积很小、不应纳入水土保持方案管理的农民自建住宅等纳入征收范围，而对影响面积较大的企业和行业不纳入征收范围；针对某一具体生产建设单位出台减免政策；地方政府以会议纪要、领导批示等方式直接下达对某一具体项目或当地的开发区等特定区域的减免指示。 量测应征面积或体积环节，可能存在的廉政风险点有：有意压缩应征面积或数量，不应当扣除的面积作扣除处理。 计算应征数量环节，可能存在的廉政风险点有：以个人的亲疏关系或偏好确定单位面积的应征单价。 （5）防控措施分析 针对可能存在的廉政风险，提出下列防控措施： 确定应征范围和应征对象环节：地方水行政主管部门要根据上级出台的水土保持补偿费征收使用规定，出台具体的征收办法，尽可能细化应征对象和范围，根据不同情况制定应征下限。如上级出台的规定已确定应征下限的，下级不得在下限以下征收。也不得将一个项目拆分为两个以上的项目，逃避征收；上级水行政主管部门定期对下一级水土保持补偿费征收制度和实际征收情况进行检查，发现问题及时纠正。 量测应征面积或体积环节：制定生产建设项目水土保持补偿费征收面积或体积量测规程，根据项目类型和规模，制定不同的量测方法。 计算应征数量环节：根据各地的实际情况，明确不同质量的水土保持植被补偿费征收标准，在县一级尽可能取消补偿费征收标准的变化幅度。 在确定应征范围和应征对象、量测应征面积或体积、计算应征数量三个环节分别由不同的工作人员完成，并限定工作人员自接受任务到完成任务的时限，一是形成相互监督和制约，二是不给说情留出时间；每半年或一年将水土保持补偿费征收情况在网络或当地报纸等媒体上公告，接受社会监督。 （6）责任主体分析 各个环节的责任主体如下： 确定应征范围和应征对象环节涉及到的人员有地方政府负责人、地方水行政主管部门负责人和具体执法人员，但对于确定某一行政区域水土保持补偿费的征收范围和征收对象，以及对某些应征对象免除征收，这样的决策一般都是由地方政府负责人和当地水行政主管部门负责人做出的，具体的执法人员因为有上一级的监督，无法做出这样的决定。故这一环节的责任主体为地方政府负责人、地方水行政主管部门负责人。 量测应征面积或体积环节具体的工作一般是由水土保持行政执法人员在实地完成的，其在现场有一定的决定权。同时当地水行政主管部门的负责人也可以通过管理制度、工作规程等对具体的量测结果产生影响，还可能以个人偏好左右具体的量测结果。因此，本环节的责任主体为地方水行政主管部门负责人、水土保持行政执法人员。 计算应征数量环节的具体工作由水土保持行政执法人员完成，而这一环节的工作内容相对简单，在水行政主管部门内部通过一定的监督复核机制即可消除具体工作人员的廉政风险。而水行政主管负责人对具体到某一生产建设单位的应征数量的多少具有决定权，同时也可以以一定的方式左右具体工作的核算结果。故本环节的责任主体为地方水行政主管部门负责人。 3、下发征收通知风险防控分析 （1）梳理业务范围 下发征收通知，是指根据水土保持补偿费征收依据和标准，按前期量测并计算的具体生产建设项目水土保持补偿费的应征面积或数量，由地方水行政主管部门向生产建设单位下达书面的行政征收通知，告知其征收的依据、数量和时限。 （2）关键环节分析 下发水土保持补偿费征收通知这一流程的工作可以分为通知的印制和送达两个具体工作环节。已做出征收决定后，这两个环节的工作都不涉及到实质性事务，没有廉政风险。因此以上二个环节都不作为关键环节，不做进一步的风险防控分析。 4、催交风险防控分析 （1）梳理业务范围 催交，是指地方水行政主管部门向生产建设单位下达水土保持补偿费征收通知后，超过规定的时限生产建设单位没有交纳补偿费，也没有提出行政复议申请。此时，下达行政征收通知的地方水行政主管部门就要以书面形式再一次催促生产建设单位，给以一定的期限，要求其在期限内交纳补偿费，并告知其逾期仍不交纳补偿费的就要给予相应的经济处罚。 （2）关键环节分析 催交补偿费这一工作流程，可以分为核实交纳情况、印制催交通知书、送达催交通知书这三个工作环节。核实交纳情况就是通过具体的收费机关核实生产建设单位是否按时交纳了要求的费用；印制催交通知书就是对没有按期交纳补偿费，也没有提出行政复议的生产建设项目，以一定的审批程序和文书格式印制催交通知书；送达催交通知书就是以邮递或直接送达的方式将催交通知书送达生产建设单位。可以看出，以上各个工作环节有行政决定的内容，但都是原有决定的延续，没有廉政风险。因此以上三个环节都不作为关键环节，不做进一步的风险防控分析。 5、处罚风险防控分析 （1）梳理业务范围 处罚，是指地方水行政主管部门向生产建设单位下达水土保持补偿费催交通知后，超过规定的时限生产建设单位仍没有交纳补偿费，也没有提出行政复议申请的，下达行政征收通知的地方水行政主管部门就应对生产建设单位进行经济处罚。 按水土保持法第五十七条，“违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款”。 （2）关键环节分析 该阶段的工作，成为行政处罚的工作阶段，按照行政处罚法的规定，应当包括调查、作出行政处罚决定、制作行政处罚决定书、宣告并当场交付当事人行政处罚决定书等环节。在这些环节中，调查的工作与确定应征面积或数量的工作内容基本一致，在前面已有分析；作出行政处罚决定，是本阶段的重点工作，按水土保持法的规定，除滞纳金外，“可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款”，也可能不处，执法人员有较大的自主权，可能存在廉政风险；制作行政处罚决定书、宣告并当场交付当事人行政处罚决定书这两个环节，只是一般的工作流程，不存在大的廉政风险。故将作出行政处罚决定作为关键环节。 （3）涉及对象分析 作出行政处罚决定，涉及的对象有地方水土保持行政执法人员、地方水行政主管部门负责人。同时，地方政府的负责人，对处罚与否起着决定性的作用。 （4）廉政风险点分析 作出行政处罚决定环节，可能存在的廉政风险点有：以个人偏好实施处罚，该处罚的不处罚；以个人偏好决定处罚的额度，或只是象征性地处罚；地方政府领导左右处罚的实施。 （5）防控措施分析 针对可能存在的廉政风险，提出下列防控措施：依据水土保持法的规定，出台处罚的操作指南，量化各种情况应当处罚的具体数额，压缩个人执法过程中的自由裁量权；上级水行政主管部门定期抽查下级的处罚决定及其实施情况。 （6）责任主体分析 各个环节的责任主体如下： 作出行政处罚决定的主体是地方水行政主管部门负责人，其对处罚与否，或处罚多少，具有最终决定权。地方政府负责人可在相当程度上左右是否实施行政处罚和处罚的数量。故这一环节的责任主体为地方政府负责人、地方水行政主管部门负责人。 6、征收风险防控分析 （1）梳理业务范围 征收并出具收据，是指地方水行政主管部门向生产建设单位下达水土保持补偿费征收通知后（或经过催交、处罚后），生产建设单位向水行政主管部门指定的帐户缴纳相应数量的费用，并由收费人向生产建设单位出具收据，完成征收的过程。 （2）关键环节分析 征收并出具收据，是一个相对简单的工作过程，不必细分工作环节。在这一工作环节上也不存在较大的廉政风险。故不将其作为关键环节，不也做进一步的廉政风险分析。