水利部淮河水利委员会

 

2000年4月

 

 

　　淮河流域的水土流失主要分布在淮干上游的桐柏大别山区、洪汝沙颍河上游的伏牛山区、沂沭泗上游的沂蒙山区和江淮、淮海丘陵区及黄泛风沙区。建国以来，由于山丘区大中型水库建设，迫使群众就近安置，导致山场顺坡耕种、陡坡开荒现象普遍，不少地方的耕作土层只剩下10～30cm。水土资源的匮乏，加剧了人口－资源－环境－发展的矛盾，水土流失己成为环境改善、经济发展、淮河治理的制约因素。

　　一、淮河流域水土流失现状

淮河流域水土流失面积5.9万平方公里，其中，沂蒙山区耕垦较早，人口稠密，气候干燥，植被稀疏，水土流失最为严重，流失面积1.74万平方公里；其次是伏牛山区，情况与沂蒙山区相近，暴雨频繁，水土流失面积1.21万平方公里；桐柏大别山区气候湿润，植被易于恢复，但由于山高田少，陡坡开荒普遍，尤其在丘陵地带，坡耕地甚多，水土流失面积1.65万平方公里，淮海丘陵区植破稀疏，土层瘠薄，土壤抗蚀性能差，水土流失面积0.36万平方公里，但由于地势较低，流失面积分散，对下游的危害，相对不大；江淮丘陵人多地少，暴雨集中，水土流失面积0.39万平方公里，局部地区侵蚀严重，坡耕地多己沙砾化，中小河道泥沙淤积较多；黄泛平原风沙区历年来通过治沙改土，大部分水土流失得以初步控制，尚有0.51万平方公里的水土流失面积亟待治理。

　　根据1999年统计资料，淮河流域内坡耕地、坡式梯田面积1562万亩（其中25度以上坡耕地面积71万亩），加上田间隙地、林粮间作山地等，水土流失面积2225.4万亩，占流失总面积的25.3％，年土壤侵蚀量7800万吨；“四荒”地水土流失面积2390.3万亩，占流失总面积的27.1％，年土壤侵蚀量6200万吨；林草用地中以柞蚕坡，油桐、油茶、茶叶等山地经济林的流失最为严重，其次为疏幼林地和过度采伐及放牧林草地，水土流失面积2653.3万亩，年土壤侵蚀量4800万吨；道路、工矿、基本建设及其它用地的水土流失面积1536.7万亩，年土壤侵蚀量4000万吨

　　二、淮河流域水土保持生态环境建设的成效与经验

　　近年来，随着中央债券投入力度的增加和各级领导水土保持意识的提高，淮河流域内各级水利水保部门，立足科教兴国和可持续发展战略，围绕高标准、高质量、高效益，采取以户包治理为主，租赁、拍卖、股份合作经营等并存的多种综合治理开发形式，使全流域水土保持生态环境建设取得了突破性进展，并涌现出不少“精品”和典型。1999年全流域水土流失综合治理面积为1100平方公里。

总结淮河流域水土保持生态环境建设的经验，可归纳成：坚持“一个中心”、强化“四个机制”、搞好“五个结合”。

1、坚持“一个中心”

贫困与水土流失互为因果。淮河流域水土流失主要分布在落后的贫困山区，生产生活需求的迫切，增加了群众对自然资源，尤其是水土资源的掠夺经营，从而导致了水土流失－生态环境恶化－贫困－不合理开发－加剧水土流失的恶性循环。因此，在多年以小流域为单元的水土保持综合治理工作中，我们坚持以经济效益为中心，加大以水土保持工程为依托的经济林发展步伐，提高群众生产生活水平。

山东省蒙阴县石泉小流域从1983年开始，在着力建设植被防护体系、坡面工程体系、沟道拦蓄体系、田间保土耕作体系的同时，大力发展以苹果、板栗为主的经济林，目前这些经济林果的收益己占据该流域内群众收入的60％以上，人均纯收入从治理前1983年的336元，增长到目前的2500无，比治理前增加了7倍。流域内群众家家住瓦房、户户有存款， 1997年群众个人存款额达到了500多万元，人均近1000元。

1992年至1996年在淮河流域实施的鲁山、新县、金寨、霍山、费县等水土保持重点县一期工程，使项目区66.5万人的人均粮食增加了70.8％，达到424.5公斤，人均纯收入增加了1000多元，达到1580元。

2、强化“四个机制”

领导、政策、管理和投入“四个机制”是水土保持生态环境建设顺利进展和效益充分发挥的重要保证。

（1）提高认识，强化领导机制

强有力的领导是开展水土保持生态环境建设的重要保障。水土保持生态环境建设是一项政府行为，需要各级领导组织发动广大群众对水土保持的投入。近年来，无论是淮委直管的水土保持重点县和试点小流域，还是各省开展的水土保持重点项目，以及“十百千“示范工程，均成立了由主要领导挂帅。各部门领导参加的领导小组，并且确实把工程实施的具体情况作为考核领导政绩的一项重要内容。河南省桐柏县县委。县政府把全县的水土保持生态环境建设列入重要议事日程，要求各级党委、政府在水土保持工作中健全机构、完善措施、确保成效，并把此项工作列为各乡镇年度目标管理与考核的主要内容，实行一票否决。

（2）完善政策，调动社会办水保的积极性

近年来，淮河流域内各级政府为了加快水土保持生态环境建设步伐，充分调动社会办水保的积极性，进一步深化落实“谁承包，谁治理，谁受益”政策。一是完善劳动积累工政策，采取“集中调配，推磨转圈，逐年找平”的办法，集中规模治理。二是完善“四荒”拍卖和治理开发政策。山东省费县在放开建设权、搞活经营权，明确所有权，实行“民建、民有、民营”的同时，针对“四荒”资源拍卖和后续管理中出现的新问题，制定了启动“两个市场”的政策，即启动荒山拍卖后的流转市场，搞活管理权，确定“第二法人”的地位，对购买荒山后无力开发或开发不力的，可转让、转卖、转包给他人经营，放开搞活荒山的管理使用权；启动荒山拍卖后的劳动市场，放开开发权，允许以地换工、以物换工和雇工开发，解决购买者劳力不足的问题。蒙阴县为了解决那些地处偏远、无人愿买、愿治的“四荒”地，长期闲置的问题，制定了“赠送开发”的新政策，把这些“四荒”地与较易治理开发的“四荒”地匹配，赠送给购买户，限期治理开发。三是落实奖励政策。山东省平邑县推行“以奖代补”、“先干后补”、“大干大补”的政策，对超额完成任务的单位，每平方公里奖励1万元，完不成任务的，每平方公里罚2000元。

　　（3）规范管理机制，确保综合治理进度，巩固治理开发成果

对于淮委直管的水土保持工程项目，我们依据《淮河流域水土保持生态环境建设项目管理暂行办法》，规范行业管理。一是对项目实施实行项目合同管理，将综合治理开发目标、任务、责任等分解落实，与项目所涉及的各县分管县长签定项目管理合同书；二是规范年度检查和阶段性工程验收程序，根据合同中年度治理开发任务，检查验收工程完成情况及质量标准；三是建立年终督促检查制度，每年冬春季治理开发高潮，下派技术人员到工程现场，检查督促治理开发进度和工程质量标准。

水土保持工程“三分治，七分管”。淮河流域各地水利水土保持部门为了确保工程的顺利完成和治理成果的巩固发展，均建立了严格的组织管理体系和工程管理体系，在组织领导、施工质量、规范化建设等方面不断完善和提高。如河南省新县在工程后续管理过程中，建立的“治理一片山，营造一片水保林，建立一个水保基地，留下一批人，建立一套管理制度，办成一个经济实体”的“六个一”管理模式；霍山县建立的以村组、农户为主，签订管护合同，收取保证金的承包制及“股份合作，按股分成”等的合作管理方法等，这些管理机制极大地调动了群众管理水利水保工程的自觉性，使工程保存率均达到90％以上，确保了工程发挥长期效益。

（4）多渠道筹集资金，加快水土保持生态环境建设的步伐

近几年来，淮河流域各地不断加大水土保持生态环境建设的投入力度，采取国家扶持一点、地方财政拿一点、乡镇集体出一点、群众筹一点的办法，多渠道、多层次、多形式、全方位筹集水土保持资金。1999年全流域在完成3400万元中央债券的基础上，地方、集体、个人等先后筹集水土保持资金近5亿元。

3、搞好“五个结合”

淮河流域水土保持生态环境建设，一直立足可持续发展战略，按照“治理综合化，开发规模化，效益整体化”的要求，在以小流域为单元，山水田林路统一规划，综合治理，综合开发中，坚持搞好“五个结合”。

（1）坚持水土保持生态环境建设与发展农业产业相结合。

多年来，我们一直把水土保持生态环境建设作为项目区农村经济发展的基础工程和广大群众的致富工程，与农业产业化建设结合起来，突出发展高效小流域经济，发挥水土资源合理配置的整体效益。如山东省费县大田庄小流域在建成5万亩板栗基地后，又在芍药山乡大湾小流域建成山东省最大的核桃生产基地；安徽省霍山县一直坚持以水土保持工程为依托，发展经济林基地为重点，突出抓好竹、茶、栗、药为主的基地建设。

（2）坚持水土保持综合治理与依法预防监督相结合

目前，淮河流域各省和山丘区各县均成立了专门的水土保持监督执法机构，基本形成了省、市、县、乡、村较完善的监督执法体系。河南省全省先后成立预防监督机构57个，配备专、兼职执法人员4000多人，累计审批水土保持方案3000多份，查处各类水土保持违法案件1500多起。山东省在全省范围内先后开展了79个水土保持监督执法试点，累计审批1万多项水土保持方案。

对于淮委直管的大型水利工程，我们依据水土保持有关法律、法规，带头开展了水土保持方案的编报工作。目前，临淮岗洪水控制工程、石梁河水库扩大泄量工程、入海水道二河闸枢纽工程、吴家渡以下河道整治工程等初步设计水土保持方案均在编报之中。

（3）坚持水土保持综合治理与“精品”工程建设相结合

九十年代以来，淮河流域水土保持综合治理涌现出一大批先进典型，象山东省山亭区的围泉、葫芦套小流域，临朐县沂山小流域；江苏省赣榆县的龙泉河小流域，河南省信阳市金牛山小流域以及去年验收的“十百千”示范工程中24条示范小流域。目前，我们在淮河流域小流域试点工作中，把水土保持“精品”工程建设放在首位，要求各个流域在全面综合治理的基础上，重点进行水土保持高效示范“精品”工程建设。河南省桐柏县郭湾小流域在流域内赵庄水库上游780亩荒山、荒水上，综合规划，集中投资，高标准建设，高科技开发，以水土保持工程为依托，开发建设板栗、茶叶、大枣农业产业化基地，初步建成了“坡上景观经济林、坡中标准石坎梯、坡下鱼塘连成网、垂柳花卉镶四旁”的集水面开发、山场高标准综合治理与经济效益、生态环境美化、旅游于一体的景观生态经济型试点流域。

　　（4）坚持水土保持生态环境建设与科技相结合

为了提高水土保持生态环境建设工程的质量，增加水土保持成果的科技含量，各地大力引进高新科技，开展水土保持科研攻关。一是针对水土保持工作中的一些技术难题，开展课题研究。江苏省为了实施科教兴水保战略，先后与有关高等院校、科研机构协作，开展了“丘陵山区小流域综合治理与开发技术研究”。“缓坡丘陵小流域综合治理技术研究与推广”、“丘陵山区等高条垦技术研究和效益分析”等重要课题，并取得成果。二是采取综合措施配置，建立高科技水土保持综合治理开发模式。多年来淮河流域水土保持部门大力应用生态、经济等学科理论，探索建立了一大批具有水土保持特色的综合治理开发模式。如：果粮油立体开发模式、药果菌蚕综合开发模式。椒柿粮旱作开发模式、里茶外春地埂利用模式，旅游观光开发模式等。三是强化技术指导和科技服务。为了充分发挥水土保持工作人员的技术优势，使技术干部真正当好领导的参谋、群众的依靠，淮河流域不少水利水保部门建立了“三挂钩”制度，即技术人员工资奖金与是否深入现场挂钩、与是否认真指导挂钩、与工程质量标准好坏挂钩。

（5）坚持水土保持综合治理与治水相结合

淮河流域是缺水地区，坚持水土保持综合治理与治水相结合，不仅是农业可持续发展的需要，也是改善生态环境的有效途径。山东省费县针对水资源短缺现象，提出“蓄水就是存钱，取水就是提息”的口号，在小流域综合治理中，要求每户至少兴建一个塘坝。沂水，莒南县等根据“相对取直，挖出淤泥，开发两岸，节节打坝，层层拦蓄”的治理开发模式，沟道、河道浆砌块石护岸，沿河节节修建拦水拦沙坝，“向上看，瀑布连瀑布；向下看，水库连水库”，形成了“一河清泉水，一条经济带，一个产业链，一道风景线”的小流域综合治理开发生态景观。

三、淮河流域水土保持生态环境建设存在的主要问题

多年来，淮河流域水土保持生态环境建设，虽然没有纳入中央重点投资计划，但通过流域各级党委、政府和水利水保部门的艰苦努力，取得了显著成效，得到了全流域水土流失区广大干群的高度颂誉，也受到了国家有关部门的充分肯定。但是，我们也要看到淮河流域水土保持工作中还存在着亟待解决的问题。

1、综合治理进度不能适应发展的需要

多年来，淮河流域每年以小流域为单元的综合治理和面上分散治理面积不足1000平方公里，这一治理进度与《全国水土保持生态环境建设规划》要求的2400平方公里的年治理进度相差甚远。如果按照目前的进度，将全流域5．9万平方公里的水土流失面积全部实施治理一遍，需要半个多世纪，难以实现“十五年初见成效，三十年大见成效”的目标。

　　2、预防监督工作力度不够

　　以预防为主的水土保持法制观念在不少地方还比较淡薄，以言代法、以权压法，干扰《水土保持法》的贯彻实施，人为造成新的水土流失厅为尚未得到有效遏制；多数大中型重点建设项目和对区域经济有较大影响的企业项目建设，受到地方政府保护，建设项目水土保持方案编报制度不能很好落实，更不能实现“三同时”，破坏水土保持设施和向江河乱弃土、弃石、弃渣现象严重；此外，预防监督执法机构设置、人员素质、设备等不能适应需要，水土保持主管部门监督执法力度不够。

3、科研工作进展缓慢

长期以来，淮河流域水土保持科研工作一直比较薄弱，缺乏全流域不同类型水土流失区基础研究资料，尤其在开发建设项目水土流失防治方面，基本没有开展研究。

4、置经济效益的短期水土保持行为普遍

多年来，以经济效益为中心的水土保持工作思路，极大地激发和调动了广人群众治理水土流失积极性，然而在实际操作过程中，不少地方却将“以经济效益为中心，三大效益并重”变成了“重经济效益，轻生态和社会效益”。具体表现为：一是改造次生灌木林为经济林，使野生动物的栖息地和生物多样性遭到破坏；二是为了突出规模，从山脚到山顶，全部建成水平梯（阶），发展经济林，不仅违背了水土保持“因地制直”的方针，加大工程量，而且很多山顶上水平梯（阶）面宽不到50cm，田面难以维护，三是忽视林种多样性配搭。单一林种足优良生态系统的一大忌讳，人工大规模发展的单一经济林生态系统，其稳定性和对生态环境改善的贡献率比所有其它林业生态系统都差，而且一旦遇到病虫害，其传播速度很快，控制病虫害的唯一途径只能是大量向系统内输入农药，从而导致大敌的毁灭和新的生态环境破坏。

5、平原和城镇水土保持工作重视程度不够

长期以来，在人们的思想观念中，水土保持似乎是流域上游、山丘区的事，平原和城市水土保持难以引起重视。尽管城市水土保持工作近几年有所发展，淮河水利委员会代管的青岛作为国家水土保持示范城市通过验收。然而，在淮河流域内，不少矿产开采集中的城市，其水土保持工作却没有得到高度重视。

四、淮河流域水土保持生态环境建设工作的思路

今年是世纪之交之年，21世纪是科教兴国和可持续发展的时代，我们将结合淮河流域特点，适应新的发展形势和治理淮河的需要，积极争取加入投资力度，加快淮河流域水土保持态环境建设的步伐。一是抓好前期工作，建议国家尽早部署国家级淮河流域水土流失重点治理区，确保以长江、黄河为龙头的七大流域水土保持工程协调、平衡发展；二是建设淮河流域水土保持生态环境监测网络，利用高新技术，全面监测监控水土流失动态变化，为科学决策提供可靠依据：三足规范建设开发项目水土保持方案编报，全方位开展“三权一案三同时”制度，把非农领域开发建设人为造成新的水土流失作为重点，四是加强科研和先进技术的推广应用，把水土保持与生态农业结合起来，发展水土保持型生态农业，争取在各省内建立水土保持高新科技开发区，不断提高科技含量和防治水平，加快水土流失治理步伐；五是研究水土保持综合治理措施的优化配比，探索单位资源的有效利用途径，提高单位资源的利用效益和产出率，逐步将水土保持工作由经济效益为中心向生态效益为中心过渡。