水利部黄河水利委员会

2000年4月24日

 

各位代表：

黄河流域是我国乃至世界上水土流失最严重、生态环境最脆弱的地区，黄河流域的水土保持工作一直受到党中央、国务院的高度重视。近年来，江泽民、朱镕基等中央领导先后亲临黄河视察，对水土流失治理和生态环境建设作出了一系列重要指示，在目前我国全面实施西部大开发战略的过程中，黄河流域的水土保持生态环境建设也占有举足轻重的地位和作用。面对新形势，黄河流域的水土保持工作必须进一步提高认识，明确思路，抓住机遇，加快发展，以适应和促进西部大开发战略的实施。下面我分三部分，就黄河流域水土保持的基本情况、基本思路和流域管理向大会作一汇报。

一、正确认识形势，正视存在问题

黄河流域总面积79.5万km²，水土流失面积46.5万km²。特别是面积为64万km²的黄河上中游黄土高原地区水土流失尤为突出，水土流失面积达45.4万km²，占全流域水土流失面积的97.6%。

黄河流域的水土流失主要有以下显著特点：一是水土流失面积广。仅侵蚀模数大于1000t／km².a的轻度以上水土流失面积就占全区土地总面积的58.5%，黄河流域九省区都有不同程度的分布。其中黄土高原地区水土流失面积占土地总面积64万km2 的70.9%。二是流失强度大。水土流失区平均每平方公里每年流失土壤3500多吨，局部地区的侵蚀模数甚至超过30000t／km².a。侵蚀模数大于5000t／km².a的强度以上水蚀面积为14.65万km²，占全国同类面积的38.9%；侵蚀模数大于15000t／km².a的剧烈水蚀面积为3.67万km²，占全国同类面积的89%。三是产沙区域集中。黄河中游河口镇至龙门区间，以及泾、洛、渭河上中游等地区，面积约19万km² ，占黄河多年平均年总输沙量16亿t 的近90%。四是泥沙主要来自于沟谷地。黄土高原地区千沟万壑，沟道纵横，长度在0.5km以上的大小沟道达27万多条。据典型流域多年观测资料，黄土丘陵沟壑区小流域沟谷地的径流量占总径流量的58.6～67.8%，泥沙占总输沙量的58.8～65.5%。五是水土流失类型多样，成因复杂。九个类型区水土流失的特点各不相同，面蚀、沟蚀，水蚀、风蚀相互交融，滑塌、崩塌、泻溜等重力侵蚀异常活跃，治理 的难度很大。

严重的水土流失，制约了当地社会经济的发展，破坏和恶化了生态环境，加剧了下游的洪水威胁。

新中国成立后，黄河流域在全国率先开展了大规模的水土流失治理活动。从典型示范到全面发展；从单项措施、分散治理到以小流域为单元，不同类型区分类指导的综合治理；从防护性合理到治理开发相结合，生态、经济上会效益协调发展。经过各级政府和广大人民群众坚持不懈的努力奋斗，取得了显著成效。

截至1998年底，全流域共在退耕地和荒山荒坡上营造水土保持林13200万亩，人工种草3600万亩，在坡耕地上改建水平梯。6900万亩，在沟道和田间修建各类小型水利水土保持工程300多万处（座）、淤地坝10万多座，在多沙粗沙区结合小流域综合治理建设治沟骨干工程1077座，淤成沟坝地等高产稳产基本农田2000多万亩。初步治理措施面积累计达至17万km²。现有水土保持措施，每年可增产粮食40多亿kg，生产果品150亿kg，使1000多万农民解决了温饱和农村生活用水问题，缓解了水土流失区群众的“元料”（肥料、饲料、燃料）困难。水土保持综合经济效益达：2000多亿元。水利水土保持措施多年平均减少入黄泥沙约3亿吨，为黄河几十年安澜作出了贡献。

在多年的水土保持工作实践中，各地涌现出一大批水土流失治理的成功典型。从甘肃定西县的官兴岔、陕西安塞县的王家沟这样众多的小流域，到定西、长武、烃川、庄浪等水土保持示范县，从无定河、三川河这样的黄河一级支流，到黄土高原水土保持世行贷款项目区的大规模治理开发，都成为治理一方水土，改善一方生态，发展一方经济，致富一方群众的成功范例。

多年的水土保持实践，积累和总结出了具有黄河特色的成功经验：一是以支流为骨架，小流域为单元，工程、植物和耕作三项措施相结合，统筹规划，综合治理；二是以多沙粗沙区的治理为重点，加强以治沟骨干工程为支撑的坝系建设，有效减少入黄泥沙；三是治理与开发相结合，发挥资源优势，突出经济效益，制定优惠政策，调动群众和社会投入治理的积极性；四是重点工程建设实行项目管理，提高投资效益；五是发挥政府和流域机构的职能，协调水土保持管理。黄河水利委员会作为流域水行政主管部门，从50年代初起就设有水土保持管理部门：和科研机构，主要代表国家从事水土保持工作的宏观管理、总体规划和实施计划的编制、重点项目或示范工程的管理、水土保持执法监督和流域性监测、水土保持科学研究等。经过几十年的发展，已初步形成了政府负责、流域机构统筹、协调一致、各负其责、相互配合的流域管理与区域管理相结合的运行机制。

黄河流域的水土保持工作虽然取得了成就，但还存在一些突出的问题：一是投入不足，治理力度不够，进度缓慢。投入不足反映在整体投入不足和单位面积投入水平低两个方面，根据实际需要，目前每治理一平方公里约需总投资80余万元，其中需中央补助投资约25万元，治沟骨干工程单坝建设需中央投资约90万元，实际目前国家对综合治理补助只3～5万元／km²，治沟骨干工程仅补助20～30万元／座。40多年平均年治理保存面积仅为3000多km²，90年代以来，每年虽然开展治理的措施面积都在1万km²左右，但能保存的面积仅6000km² 左右，二是由于投入不足以及黄土高原地区水土流失的复杂性，本地区已开展的水土保持治理措施的标准和质量较低，工程不配套，整体防护作用不高。已完成的17万km²初步治理措施面积，只是在一定程度上降低了水土流失强度，治理后的侵蚀模数还远高于规定的1000t／km².a，的轻度侵蚀标准。据全国遥感资料统计，1990年全流域的水土流失面积为46万km²,前仍有近40万km²的治理水土流失面积，治理及巩固、提高、配套、完善的任务非常艰巨。三是边治理、边破坏在一些地方还相当严重。由于人口增长、毁林毁草、陡坡垦种，造成新的水土流失的现象还未得到全面制止；开矿修路等生产建设活动未妥善处理弃土、弃碴，造成新的水土流失的现象还在不断发生发展。

二、调整工作思路，采取相应防治对策

在今后一个时期内，黄河流域水土保持工作的指导思想是：全面贯彻落实党中央、国务院关于西部大开发、水土保持生态环境建设和黄河治理的战略部署，充分发挥我国社会主义制度的优越性，调动社会各方面的力量，遵循流域内自然、经济和水土流失规律，紧紧围绕水土保持面临的突出问题，以控制水土流失、改善生态环境、服务经济发展、减少入黄泥沙为目标，采取科学合理的水土保持措施，努力加快水土保持步伐，为国家西部大开发战略的实施与黄河的治理开发服务。

黄河流域水土保持工作拟采取的方略是：防治结合，强化治理；以多沙粗沙区为重点，小流域为单元；采取工程、生物和耕作措施，注重治沟骨干工程建设。

黄河流域自然地理条件复杂，水土流失面广量大、类型多样，水土保持是一项十分艰巨而复杂的任务。贯彻江泽民总书记“再造一个山川秀美的西北地区”的指示和在黄河治理开发工作座谈会上的讲话精神，长期不懈地艰苦奋斗。

按照朱镕基总理的指示精神，采取“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的政策措施，在稳定基本农田规模和数量的基础上，对坡耕地实施全面退耕还林还草，增加植被覆盖；把产沙集中、对黄河下游河道淤积有重要影响且经济相对落后的多沙粗沙区作为重中之重，集中力量，增加投入，加快治理；对已有水土保持措施、次生林及水土流失相对较轻的地区，加强预防保护；在开发建设强度大的地区，加强执法监督，避免产生新的水土流失。

黄河流域的水土流失治理，应以县为单位，以小流域为单元，因地制宜采取工程、生物和耕作措施，防治结合，集中连片，综合治理，逐步建立起措施配置合理的水土保持工程体系。针对多沙粗沙区沟道侵蚀和重力侵蚀严重的特点，必须突出以治沟骨干工程和淤地坝为主的沟道坝系建设，加大工作力度，就地拦蓄利用水沙资源，建设高产稳产农田，促进退耕还林，长期保持拦泥淤地效果；对风沙区的治理，采取植物和工程措施相结合的方式，制止沙漠扩张，防治土地荒漠化。

黄河流域水土保持的总体防治目标是，到下个世纪中叶，使全流域适宜治理的水土流失基本治理一遍，生产生活条件得到明显改善，区域经济稳步发展，大部分地区生态环境走上良性循环的轨道，多年平均年减少入黄泥沙稳定在8亿t 左右。

按照上述指导思想、方略、防治目标，提出今后一个时期内黄河流域水土流失防治安排意见如下：

一是坚持综合治理。坚持山、水、田、林、路统一规划，工程措施、林草措施与保土耕作措施相结合，根据西部大开发战略和生态环境建设的需要，进一步优化水土保持措施结构，水土资源保护与开发相结合，水土流失治理与群众脱贫致富相结合，加快以小流域为单元的综合治理步伐。2050年前，规划新增治理措施面积40万km²，其中2010年前，新增治理措施面积12.5万km²；2011～2030年，新增治理措施面积25万km²；2031年以后，完成剩余水土流失面积的治理，同时对已有的治理成果进行巩固、完善、配套、提高。

二是大力推进退耕还林还草。林草植被建设历来是黄河流域治理水土流失的一项重要措施，对改善区域生态环境具有显著作用。按照朱总理提出的“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”政策措施，调整工作思路，有计划、有步骤地实施退耕还林还草。遵循适地适树的原则，加强整地措施，搞好封育管护，全面提高造林种草的成活率和保存率。退耕还林还草和荒山荒坡造林种草相结合进行。根据规划，黄河流域2010年前全面实现陡坡耕地退耕，共退耕还林还草8500万亩，2030年前荒山荒坡营造水土保持林草4亿多亩。

三是加强沟道坝系工程建设。以治沟骨于工程和淤地坝为主的沟道坝系工程，是控制水土流失、减少入黄泥沙、改善生态环境的主要措施，是多沙粗沙区水土流失治理中一项具有特色的水土保持工程，在小流域综合治理中起着上拦下保、控沟稳坡、淤地造田、拦蓄径流的主导作用，根据规划，今后30年，共安排建设淤地坝12.5万座，累计达至120.5万座；建设治沟骨干工程1．7万座，累计达到11．8万座。沟道坝系工程主要布设河龙区间的多沙粗沙区。

四是稳定基本农田建设规模。根据当地的粮食生产情况和国家的政策，今后将按满足农业人口粮食生产基本自给的需要，稳定基本农田规模，控制基本农田的修建数量，对人口稠密地区尚需适地适量实施坡梯工程，初步安排今后10年内实施改梯 3800万亩。

五是配套建设小型水利水保工程，小型水利水保工程措施主要包括水窖、涝池、谷坊、塘坝、沟头防护等，是综合治理水土流失的组成部分，也是山区有效拦蓄利用天然降雨资源的基础水利工程，其对于固沟护源、拦蓄径流和泥沙、促进农业生产、提高林草成活率有着不可忽视的作用。2030年前，规划修建300万座（处）。

六是采取积极的预防保护与监督执法措施。水土保持预防监督的主要措施是：落实《水土保持法》及其实施条例和办法，制定管理制度，编制重点保护区与重点监督区的水土保持预防监督规划，建立健全水土保持监督机构和水土流失动态监测网络，充实培训监督执法人员，完善社会监督制度。加强对各类开发建设项目的监督管理，搞好水土保持方案的编制与实施，实行“三同时”制度，防止产生新的水土流失。

三、加强流域管理，促进水土保持发展

黄河流域的水土保持工作面临着大好机遇，也面临着严峻挑战，如何在新的形势下，全面贯彻落实党中央、国务院的重要指示精神和重大战略部署，做好水土保持工作，加快水土保持防治步伐，不仅是摆在全流域各级政府和广大人民群众面前的一项重大课题，也是我们黄河水利委员会的一项重要工作任务，作为黄河流域的水行政主管部门，我委将根据水利部的总体安排与部署，围绕“规划、示范、科研、监督、管理”的水土保持主要职能，全力配合和协调各省区做好全流域的水土保持工作。

一是继续搞好水土保持规划工作。做好全流域、跨省区、重点支流的水土保持规划，是流域机构的重要职责，1997和1999年，我委根据水利部的要求，相继组织编制和修订了《黄河流域黄土高原地区水土保持生态环境建设规划》，并完成了《黄河流域坡耕地改造规划》人多沙粗沙区治沟骨干工程规划》、《黄河流域水土保持近期实施方案》和《黄河流域水土保持“十五”计划和2010年发展规划》等的编制工作，这对及时正确地指导全流域的水土保持工作起到了重要作用。下一步我委还将计划用5年左右的时间，分期分批组织开展各重点支流、重点区域及专项水土保持规划，争取尽快形成一套完整的适应当前形势要求的流域水土保持规划体系，以满足西部大开发和水土保持生态环境建设的需要。

二是抓好示范区建设。在当前国家对黄河流域水土保持投资力度加大、工程项目增多的情况下，如何提高工程质量，充分发挥投资效益，是各级水土保持管理部门需要研究的一个重要问题。我委通过认真总结过去经验教训和分析当前形势，提出了将工作重点由分散治理向集中治理、由全面治理向典型示范转变的工作思路。在已经启动的3个流域水土保持示范区的基础上，今年全面启动了“黄河水土保持生态工程”，计划经过3～5年的努力，在13条重点支流内，集中、快速、高质量地建设一批结构合理、配置优化、科技含量高、示范效应好、辐射作用大的水土保持综合治理典型示范工程，为全流域水土流失治理树立样板。

三是组织开展水土保持科学研究。黄河流域水土保持的科研力量比较雄厚，有一定的科研工作基础，在过去的几十年里取得了大批科技成果。今后我委要抓紧对水土流失规律和防治水土流失重大技术组织科技攻关，重点开展水土保持对水资源和泥沙的影响、综合治理措施的优化配置、水土保持生态环境动态监测等方面的研究。并大力推广成熟的的科研成果，提高水土流失治理的科技含量，为水土保持生态环境建设提供科技支持。

四是强化监督监测工作。西部大开发，必将伴随着大规模的资源开发、基础设施建设和城市化进程，产生新的水土流失是客观的现实，因而黄河流域水土保持的预防监督工作面临着重大的压力。我委今后要继续加大水土保持预防监督工作的协调和监督执法力度，促进全流域水土保持法制体系和执法体制建设，制定黄河流域执法情况监督工作规范和黄河流域近期水土保持监督工作规划，明确流域预防监督工作的思路和目标。加强监测，是目前水土保持工作的迫切要求，1998年我委启动了黄河流域水土保持遥感普查项目，成立了遥感普查工作领导小组办公室，以通过先进的技术手段，全面摸清流域水土流失状况和水土保持基本现状。通过这次遥感普查，我们还打算逐步建立起重点地区的水土流失动态监测体系。

五是加强管理。在各省区的支持配合下，我委要做好流域动态信息的管理，总结经验，推广典型，搞好技术指导和服务，努力协调全流域的水土保持工作。对于我委直管的水土保持项目，要按照基本建设程序，做好规划、可行性研究和初步设计等各阶段的前期工作，逐步推行基本建设三项制度，建好管理水土保持工程。

为全面实现黄河流域水土流失防治目标，提出三条建议：一是加快《黄河法》的立法进程，明确流域机构对流域内水土保持工作的法律地位及其管理职能。二是希望国家尽快组织审查并审批《黄河流域黄土高原地区水土保持生态环境建设规划》，使流域水土流失防治走上统一规划、分部门实施、各负其责的轨道。三是加大投入力度。根据规划的治理任务，近30年约需要总投资1734亿元，其中需中央投资950亿元（包括沟道坝系工程中央投资281亿元）。建议列入国家重点建设计划，分期分年度予以安排。

2000年我委将围绕“黄河水土保持生态工程”的启动与实施，全面推动全流域水土保持工作的开展。水利部召开的这次全国水土保持局处长会议，非常及时，回去后，我们将根据这次会议的精神和部署，认真研究和贯彻落实，借鉴各地的好经验、好作法。努力工作，和流域各省区一道，努力开创黄河流域水土保持生态环境建设工作的新局面。