——查处锦州电厂贮灰场破坏水土保持设施案汇报

 

辽宁省水利厅

2000年四月

 

　　1981年，锦州电厂修建贮灰场，破坏了植被1000多亩，降低了原地及周边地带的水土保持功能。贮灰场成为新的风沙策源地；一遇风大，粉尘飞场，遮大蔽日，产生了严重的水土流失。

　　为了贯彻水土保持法律、法规，保护生态环境，1995年初，我厅依法对该案进行了查处。要求其补报水土保持方案；对造成的水土流失实施治理；交纳水土流失补偿费88万元。 　　

对上述具体行政行为，电厂拒不执行，并实行了行政于予。本案的焦点是：原地貌是不是水土保持设施？辽宁省《实施办法》关于征收补偿费的界定，是否超越了国家法规的规定？

　　一、案件的查处经过与结果

　　1995年初，我厅接到基层单位举报：锦州电厂修建贮灰场，大面积破坏植被，造成了严重的水土流失。对此，我厅立即派人深入现场，进行调查取证。执法人员经过实地测量、拍照、并调查当地有关群众，取得了充足的材料。在此基础上，执法人员找到了相对人，对其进行了水土保持法律、法规的宣传，并下达了执法文书。明确要求：修建贮灰场，应补报水保持方案；对造成的水土流失应实施治理；交纳水土流失补偿费88万元。

　　对于上述具体行政行为，电厂负责人表示：待请示东北电业管理局后，再做答复。之后，我们又多次找到相对人，要求其履行法律义务。但，电厂都以东电没有做出答复为由，拒不履行法律义务。在此情况下，我们找到了东北电业管理局，再次阐明：电力部门应认真遵守水土保持法律、法规，尽快履行法律义务。接待人员答复：1.电厂修建的贮灰场，不但不能造成水土流失，而且还保护了水土资源，防止了水土流失，不需报水土保持方案；2.修建贮灰场，要是有破坏，破坏的只是原地貌，没有破坏水土保持设施，也不应交纳水土流失补偿费。对此，执法人员当即指出：我们要求相对人履行法律义务，是有法律依据的。关于编报水土保持方案，交纳水土流失补偿费，《水土保持法》第十八、十九条、《实施条例》第十五、二十一条、《实施办法》第十九条都做出了明确的规定，电厂修建贮灰场形成了新的风沙策源地，改变了当地的生态环境，必须补报水土保持方案。原地貌具有水土保持功能，修建贮灰场降低了原地的水土保持功能，产生了新的水土流失，必须依法交纳水土流失补偿费。

　　由于法律意识淡薄，加之自身利益的驱动，虽经执法人员多次交涉，电力部门就是拒不履行其法律义务。

在多次执法都没有结果的情况下，1996年5月，我们向锦州市中法申请强制执行。在认真审理了案件后，中法于1996年6月向相对人下达了强制执行书。

在我们依法办案的同时，电力部门也在紧锣密鼓，进行了多方的行政于予。东电分别向辽宁省人大和国务院法制局专门发出“请明确交纳水土流失补偿费法律依据的函。”两文的核心是：辽宁省制定的《实施办法》与国家的《实施条例》相比，增加了植物设施及原地貌的补偿费范围，地方法规超越了国家行政法规的规定，不应交纳补偿费。电力工业部更干脆，专门发文指示：不准交纳水土流失补偿费。

与此同时，在水土保持行政执法人员未到场的情况下，电力部门又将国务院法制局的有关同志请到现场，进行考察。此外，他们还就此案向省高法提出异议。在未征求省人大和我们意见的情况下，1996年9月，省高法以行执字[1996］32号文下达了中止执行裁定书。给案件的查处蒙上了阴影。

在这种情况下，执法人员本着对水土保持事业高度负责的精神，为了维护法律尊严，不畏艰辛，毫不气馁，做出了不懈的努力，坚持继续办案。首先，我厅先后两次向部里打报告，就水土保持设施和交纳补偿费的问题，进行了请示。水利部分别以水保[1996]393号和[1997]481号文件予以批复。明确指出：1.水土保持设施是指一切具有防止水土流失功能的设施的总称，原地貌是水土保持设施；2.如相对人对有关法律、法规的适用提出异议，“应当通过法律规定的程序向有权作出解释的机关或部门反映，在有权作出解释的机关或部门作出结论前，不得以任何理由拖延履行或拒不履行法律义务。”其次，为了获得省人大的支持，我们又把有关情况向省人大主要领导进行了汇报。在我们的努力下，省人大以辽人办字[1997]4号文，就征收补偿费的问题向省高法专门发函。明确指出：“《实施办法》是根据我省的实际情况制定的，水保[1996]393号文对水土保持设施的解释具有法律效力。我省《实施办法》第十九条第三款的规定和《实施条例》的规定是一致的”。“实施办法是由省政府提出议案，省人大常委会讨论通过的，是规范我省各种有关水土保持工作行为的准则。如若发现《实施办法》有不完善的地方，应由省政府提出议案，进行修改，但在修改之前，必须认真执行《实施办法》的原有规定”。

省人大和水利部的三个文件，对于我们坚持依法行政，是一极大的鼓舞，更加坚定了我们将此案一查到底的信心。

1997年，依法行政进一步提到了议事日程。省人大决定：每年对有关法律、法规贯彻情况进行一次全面检查。检查工作要由主要领导带队。这一决定，为我们加强水土保持行政执法带来了一股强劲的春风。我们抓住时机、马上将查处了几年的案件，向王向民副主任进行了详细的汇报，王主任当即表示：依法办事。

1998年10月，省人大派出了水土保持法贯彻实施情况检查组。王向民副主任亲自带队到锦州电厂，详细了解案情后明确指示：电厂必须补报水土保持方案，依法交纳水土流失补偿费。回沈后，王主任又亲自主持有省水利厅、高法等部门参加的办公会，并责成高法撤消中止执行书，责成省人大办公厅，向省政府送达了交办文件，要求省政府督办此案。在省政府的督办件上，常务副省长郭庭标批示：“这是省人大常委会交办的事项，关于……锦州电厂，造成水土流失后，补偿费问题，我已分别告新良同志和锦州市诸光宇市长，责成……锦州市即按法院决定办理。……办理结果，要报省人大常委会办公厅。”

　　经过千辛万苦，经过四年多的不懈努力，在有关部门和省人大、省政府主要领导的支持下，1999年3月，电力部门依法补报了水土保持方案，一次性交纳水土流失补偿费88万元。一件拖了四年之久的违反水土保持法的案件，终于划上了完整的句号。 二、几点体会

　　通过本案的查处，我们的体会是：

1.水土保持行政执法要敢于碰硬

我省是重工业省份，中直企业，级别高的企业众多。讲级别，我们执法人员远远不能比。但是，法律是至高无上的，为了维护神圣的法律，就应该，不管是哪一级的直属企业，哪一级首长的重要工程，只要违反了水土保持法，就应一查到底。

2.水土保持行政执法，要百折不挠

由于普遍存在的法律意识淡薄，水土保持执法绝大多数是一次、两次很难奏效。这就要求，执法人员，要不畏艰辛，一次不行，就二次……，十次不行，就二十次……，要本着对水土保持事业高度负责的精神，百折不挠，不获全胜，决不收兵。

3.水土保持行政执法，要加强学习，提高自身素质

随着依法治国的深入开展，人们的法律意识也会越来越强，这就要求：执法者必须懂法，不能乱执法。执法人员，必须加强学习，提高自身素质。只有这样，才能内强素质，外树形像。水土保持工作，才能有为、有位。

4.水土保持行政执法，必须搞好多方联合

查处违反水土保持法案件，大都涉及方方面面。这些案件的查处，单靠我们水利部门一家，大多难以奏效。这就要求我们：必须和计划、法院、环保、土地、上上下下、里里外外等部门的横向、纵向、内部的大联合，做到通力协作，才能使工作取得成绩。

5.请求领导支持，以反干予制于予

　　行政干予，这是当前执法工作中的最大难题。为了避开行政干予，一是要求我们必须严格依法办事；二是要将有关工作，随时向人大、政府汇报，向主要领导汇报，争取领导的支持，以反干予制干予。领导的支持是水土保持行政执法的重要保证。